III SA/Kr 58/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na czynność Starosty z dnia 21 stycznia 2019 r. oraz z dnia 20 listopada 2019 r. nr [...] odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonych czynności, I. uznaje obowiązek Starosty dokonania na rzecz skarżącego M. P. zwrotu kwoty 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu samochodu marki Ford [...], nr rej. [...] oraz za wydanie karty pojazdu samochodu marki Renault [...], nr rej. [...], II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2019 r. skarżący – A. P. - zwrócił się do Starosty o zwrot kwoty 850,00 zł stanowiącej cześć wniesionej opłaty za wydanie dwóch kart pojazdu - marki Ford [...] o nr rej. [...] oraz Renault [...] o nr. rej. [...]. Pismem z dnia 6 listopada 2019 r. skarżący wezwał ponownie Starostę do zwrotu kwoty 850,00 zł stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie dwóch kart pojazdu ww. samochodów. W odpowiedzi na wniosek - w piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r. - Starosta wskazał, że w sprawie zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu wydaną w dniu 22 grudnia 2004 r. do pojazdu parki Ford [...], nr rej. [...] oraz kartę pojazdu wydaną w dniu 28 grudnia 2005 r. dla pojazdu marki Renault [...], nr rej. [...], rejestrując powyższe pojazdy, działał na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310). Pobrał opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. od każdego rejestrowanego pojazdu. Wskazał dalej, że w dniu 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący wysokości opłat za wydanie kart pojazdu dla pojazdów sprowadzonych z zagranicy i rejestrowanych po raz pierwszy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4, pkt 2 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wydany w tej sprawie wyrok jest ostateczny, a jego sentencja ogłoszona została w Dzienniku Ustaw z 2006 r. Nr 15, poz. 119. Zgodnie z tym wyrokiem, przepis dotyczący opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Podniósł dalej Starosta, że rozporządzeniem z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421) Minister Transportu i Budownictwa uchylił objęty wyrokiem akt prawny i ustalił opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł. Mając powyższe na uwadze, Starosta stwierdził, że może dokonać zwrotu opłaty za wydane karty pojazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego po uzyskaniu orzeczenia Sądu o zwrocie nienależnie pobranej opłaty w wysokości 425 zł. za każdą kartę. Poinformował także skarżącego o możliwości dochodzenia roszczeń w trybie procedury cywilnej, np. na mocy art. 147 § 1 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi natomiast na pismo skarżącego z dnia 6 listopada 2019 r. Starosta - w piśmie z dnia 20 listopada 2019 r. - poinformował, że stanowisko Starosty nie uległo zmianie w przedmiotowej kwestii. W związku z powyższym odmówił wypłaty kwoty 850 zł tytułem zwrotu opłaty za wydanie dwóch kart pojazdu. Dodał, że żądana przez skarżącego kwota zostanie zwrócona po uzyskaniu orzeczenia Sądu o zwrocie nienależnie pobranej opłaty. Jednocześnie poinformował, że w piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r. w wyniku błędu pisarskiego skarżący został błędnie poinstruowany o możliwości dochodzenia roszczeń w trybie procedury cywilnej. W piśmie tym zamiast art. 147 § 1 Kodeksu cywilnego, winien być wskazany art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego. W związku z powyższym skarżący złożył osobiście, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. czynności Starosty z dnia 21 stycznia 2019 r. oraz z dnia 20 listopada 2019 r. nr [...] o odmowie zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdów. Zarzucił Staroście, że ten odmówił mu zwrotu części nienależnie pobranej opłaty za wydanie dwóch kart pojazdu pomimo dostarczenia przez niego obszernych materiałów w tej sprawie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych włącznie. Zarzucił organowi, że ten, po blisko dziesięciu miesiącach lekceważenia, na podstawie art. 417 Kodeksu cywilnego odsyła skarżącego po kolejny wyrok do sądu w identycznej sprawie narażając go na dodatkowe koszty. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, "skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 z późn. zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)". W uchwale tej jednoznacznie zatem wskazano, że odmowę zwrotu części opłaty za kartę pojazdu należy traktować jako czynność z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji powyższego tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (tak m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., I OSK 759/16, CBOSA). Skarga była więc dopuszczalna i zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżący zarejestrował obydwa pojazdy i uiścił opłatę za wydanie kart pojazdu tych samochodów. Bezsporne jest też, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt. U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119) orzekł, iż przepis zawarty w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego organ ustalił i pobrał od strony skarżącej opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł jest niezgodny z ustawą Prawo o ruchu drogowym oraz Konstytucją RP i traci on moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. a następnym rozporządzeniem z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 421) Minister Transportu i Budownictwa ustalił opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł. Dokonując kontroli zaskarżonych czynności pod kątem ich zgodności z prawem, należy podnieść, że § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. był niezgodny z Konstytucją RP od samego początku jego obowiązywania. Powyższe oznacza, że sąd może odmówić zastosowania ww. przepisu rozporządzenia. Sąd administracyjny w ramach swoich kompetencji jest bowiem uprawniony zarówno do stwierdzenia niezgodności rozporządzenia z Konstytucją, jak i odmowy jego zastosowania w indywidualnej sprawie. Kompetencja ta wywodzi się z art. 8, 173, 178 ust. 1, 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podnosi się, że sąd administracyjny posiada uprawnienia do samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego w ramach kontroli stosowania prawa (vide: uchwały NSA: z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl); postanowienie TK z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, Nr 1, poz. 4). Zaznaczyć przy tym należy, że ww. uprawnienia sądów administracyjnych, nie kolidują z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku bowiem stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał. Stwierdzenie natomiast takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Podnieść również należy, że określenie przez Trybunał Konstytucyjny momentu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego. Skoro sądy administracyjne posiadają kompetencje do odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej w przypadku, gdy wcześniej Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność zawartej w nim normy prawnej, to nie ma podstaw do uznania, iż samo tylko odroczenie w czasie orzeczenia o dacie utraty mocy obowiązującej uznanego za niekonstytucyjny przepisu § 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu pozwala na przyjęcie, że działanie organu związane z pobraniem opłaty w kwocie 500 złotych było zgodne z prawem. Odroczenie w czasie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu rozporządzenia nie oznacza, że przepis ten ma być stosowany przez sąd do daty wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis uznany przez TK za sprzeczny z Konstytucją pozostawał niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany już od dnia jego wejścia w życie (por. wyroki NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt. II OSK 1745/07; z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zatem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 567/13, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty nie ma znaczenia dla uznania, iż opłata została pobrana bez podstawy prawnej. Skoro przepis okazał się niekonstytucyjny, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku o zwrot części opłaty w stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania czynności pobrania opłaty, z uwzględnieniem konsekwencji wyroku Trybunału dla tego stanu prawnego. Należy bowiem mieć na uwadze treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który wskazuje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a w sprawie nie chodzi o decyzję administracyjną, lecz o czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty za kartę pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem w rozpoznawanej sprawie jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu i to w trybie przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłoby zniesienie ochrony jednostki, zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Wobec powyższego Sąd skorzystał w rozpatrywanej sprawie z przyznanych mu uprawnień do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów wskazanego rozporządzenia i odmówił zastosowania niekonstytucyjnego przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowiącego podstawę prawną pobrania od strony skarżącej opłaty za wydanie karty pojazdy w wysokości 500 zł. Pobrana przez organ opłata w ww. wysokości, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, znacznie przekraczając koszty z tym związane, co oznacza, że Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy - ww. rozporządzenie z 2003 r. - przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Ponadto, Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela również stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1045/19, że podstawą do odmowy zastosowania § 1 ww. rozporządzenia jest również jego sprzeczność z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską), którego postanowienia są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co wynika z art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. W postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Z zasady pierwszeństwa ówczesnego prawa wspólnotowego (a obecnie unijnego) wynika, że sąd krajowy ma kompetencję do niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie nawet od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który ewentualnie odracza utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne. W świetle przywołanego postanowienia ETS nałożenie opłaty za kartę pojazdu było od początku sprzeczne z prawem unijnym, co oznacza, że kupujący nie był zobowiązany do uiszczenia tej opłaty (zob. uchwałę SN z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10, OSNC 2011/1/2). Konsekwencją uznania przez Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej jest stwierdzenie, że zaskarżone czynności Starosty polegające na odmowie zwrotu części pobranej opłaty są niezgodne z prawem, bowiem zostały podjęte bez podstawy prawnej. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) stwierdził bezskuteczność zaskarżonych czynności odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Jednocześnie Sąd uznając obowiązek Starosty do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu ustalił jej wysokość na 425 zł za każdą kartę pojazdu, co daje łączną kwotę 850 zł, jako różnicę między uiszczoną łącznie kwotą 1000 zł, a należną za wydanie karty pojazdu, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w przepisie art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a określoną obecnie w § 1 ust. 1 obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w punktach I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), jak w punkcie III sentencji wyroku.