III SA/Kr 591/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie: WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2017 r. ([...]) w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. ([...]) na podstawie art. 262 §1 pkt 2, art. 263 §1 oraz art. 264 kpa w zw. z wydaniem decyzji z dnia [...] 2017 r. (Nr [...]) umarzającej postępowanie i przekazującej sprawę do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy Burmistrz R 1. ustalił koszty postępowania w wysokości 2 460 zł brutto (słownie: dwa tysiące czterysta sześćdziesiąt złotych), 2. zobowiązał do ponoszenia kosztów określonych w pkt l strony postępowania: - R. W. właściciela działki nr [...] położonej w R w wysokości: 1.230 zł - M. J. właściciela działki nr [...] położonej w R w wysokości: 615 zł - "E" sp. z o.o. właściciela działki nr [...] położonej w R w wysokości: 615 zł 3. ustalił termin uiszczenia kosztów na 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia stronie. Na powyższe rozstrzygniecie zażalenie złożył R. W., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 262 §1 pkt 2 kpa poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy zasadą postępowania administracyjnego jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ administracji publicznej. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144, 262§1pkt 2 i art. 264 §1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze 1. uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej pkt 2 ppkt 2) i orzekło o zobowiązaniu M. J. właściciela działki nr [...] do uiszczenia kosztów postępowania w kwocie 615 zł, 2. uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej pkt 3 i orzekło o ustaleniu terminu uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na 14 dni od dnia doręczenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, 3. w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie utrzymać w mocy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym: Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt III SAB/Kr 97/15 Burmistrz R został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku R. W. o rozgraniczenie działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] położonymi w R poprzez wszczęcie lub odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W dniu 27 września 2016 r. Burmistrz R wydał postanowienie, w którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia przebiegu granicy działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] a działkami oznaczonymi nr [...] i [...] położonymi w R. Na powyższe postanowienie adwokat D. Z. pełnomocnik R. W. wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższe postanowienie organu l instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Burmistrz R wszczął na wniosek R. W. postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie ustalenia przebiegu granic nieruchomości tj. działek nr [...], [...] i [...] położonych w R. Decyzją z [...] 2017 r. Burmistrz R umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu. Natomiast postanowieniem z dnia [...] 2017 r. organ l instancji orzekł o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego i obciążył strony tego postępowania wyliczoną przez siebie kwotą. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł R. W., którego zdaniem ze względu na opieszałość organu w tej sprawie koszty postępowania rozgraniczeniowego ponosi organ. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, co następuje: Zasady wynikające z regulacji przewidzianej w dziale IX Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącym "Opłat i kosztów postępowania" stanowią, iż stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 1 i 2 kpa). Przepis ten wskazuje więc koszty, które obciążają strony, a także przewiduje możliwość żądania od nich w uzasadnionych przypadkach zaliczki na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 2 kpa). Koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest więc stwierdzenie, iż nie wynikają one z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, a organ orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 K.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania (tak w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., l OPS 5/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/26). W niniejszej sprawie niesporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte z na wniosek R. W. z dnia 15 kwietnia 2014 r. Właściciele nieruchomości rozgraniczanych zostali o postępowaniu zawiadomieni i umożliwiony został ich udział w postępowaniu, w którym uwzględnieni zostali jako strony. Nie można więc uznać, że postępowanie rozgraniczeniowe nie toczyło się również w interesie tychże stron. Decyzją z [...] 2017 r. Burmistrz R umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu. Należna kwota za czynności ustalenia przebiegu granicy to 2.460 zł brutto, co wynika z faktury VAT z 19 grudnia 2016 r. Nr [...] wystawionej przez uprawnionego geodetę M. W. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że nie powinien uiszczać kosztów postępowania, a to z uwagi na to, że postępowanie prowadzone jest dość długo, a brak właściwej organizacji urzędu spowodowało prowadzenie kliku postępowań rozgraniczeniowych, wskazać należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt: III SAB/Kr 97/15. W wyroku tym Sąd w pkt l zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [...], a [...] i [...], a w pkt II zobowiązał Burmistrza R do rozpatrzenia wniosku R. W. w sprawie rozranienia granic pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż organ winien rozważyć wszczęcie z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie ustalenia granicy działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Podał, że "Wydając decyzję w przedmiocie rozgraniczenia tych działek Burmistrz ma prawo i obowiązek rozstrzygnąć w przedmiocie kosztów tego rozgraniczenia i obciążyć strony kosztami wynagrodzenia wydatkowanego geodecie". Zatem wedle Sądu nawet w sytuacji wszczęcia z urzędu postępowania organ ma prawo i obowiązek rozstrzygnąć w przedmiocie kosztów postępowania. Tym bardziej ma to zastosowanie do niniejszej sprawy, gdzie organ działa nie z urzędu, ale na wniosek strony. Zasady uiszczania kosztów postępowania rozgraniczeniowego są w orzecznictwie sądów administracyjnych ustalone i opierają się na istnieniu interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, który jest niezależny od tego, który z właścicieli nieruchomości zainicjował postępowanie. Tak więc koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 kpa), a w przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one wszystkie strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 kc. Fakt, że R. W. został obciążony kosztami rozgraniczenia w innym postępowaniu, w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia. Poprzednie postępowania dotyczyły bowiem innych granic nieruchomości. Zaskarżone postanowienie zostało uchylone w części dotyczącej pkt 2 p. pkt 2) i orzeczono o zobowiązaniu M. J. właściciela działki nr [...] do uiszczenia kosztów postępowania w kwocie 615 zł, albowiem w postanowieniu organu l instancji wskazano, iż M. J. jest właścicielem działki nr [...], podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy działki nr [...]. Po wtóre orzeczono o terminie uiszczenia kosztów tj. 14 dni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia Kolegium. Na powyższe postanowienie, w zakresie w jakim organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza R z dnia [...] 2017 r., R. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 262§1 pkt 2 kpa poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy zasadą w postępowaniu administracyjnym jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ administracji publicznej, a nie zachodzą przesłanki określone w art. 262 kpa uprawniające organ administracji do odstąpienia od zasady ogólnej, - art. 8 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez długotrwałe prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, doprowadzenie do podziału rozgraniczenia działki nr [...] z działkami sąsiednimi na trzy oddzielne postępowania, co skutkowało pomnożeniem kosztów rozgraniczenia oraz wydłużenia trwania sprawy w czasie. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2017 r. w zaskarżonej części oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza R z dnia [...] 2017 r. znak [...] w części w jakiej nałożył na R. W. obowiązek zapłaty kwoty 1.230 zł tytułem zwrotu połowy kosztów postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. W. kosztów procesu wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. W świetle powyższych zasad skarga podlega oddaleniu. Przy rozgraniczaniu nieruchomości unormowanym przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego występują dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę, albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Od decyzji organu administracyjnego nie przysługuje stronom odwołanie do organu II instancji, lecz w myśl art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dni doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Konsekwencją istnienia dwóch faz postępowania rozgraniczeniowego jest to, że w postępowaniu administracyjnym, oprócz przepisów kpa, mogą mieć zastosowanie także przepisy Kodeksu cywilnego. Dlatego należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 kc norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych (tak NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, Lex Omega nr 229485). W świetle przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 1629 ze zm.) w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym możliwe jest wydanie trzech rodzajów decyzji: - decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, poprzedzonej ustaleniem przebiegu granicy bądź w oparciu o dowody wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź – w przypadku braku dowodów – na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy). Z art. 33 ust. 3 ustawy wynika, że strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji o rozgraniczeniu, przekazania sprawy sądowi. - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed uprawnionym geodetą (art. 105 par. 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela (art. 105 k.p.a.) - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 ustawy) wydanej w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. W kontrolowanej sprawie Burmistrz R zakończył postępowanie rozgraniczeniowe decyzją z dnia [...] 2017 r. wydaną na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu z urzędu sprawy o rozgraniczenie Sądowi Rejonowemu. Tym samym sam organ administracji uznał, że spór o granicę wystąpił, a jego rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe. Przed geodetą wyznaczonym do przeprowadzenia rozgraniczenia M. W. nie doszło do zawarcia ugody. Jak wskazano powyżej, przy ustalaniu rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego będą miały zastosowanie: powołany wyżej art. 152 kc oraz art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 kc. Wyjaśnić trzeba, że koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Odnosząc powyższe zasady do kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, że zachodziły podstawy do ustalenia wysokości kosztów postępowania o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości gruntowych oraz rozłożenia tych kosztów w sposób określony w zaskarżonym postanowieniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami należącymi do skarżącego oraz M. J. oraz "E" sp. z o.o. zostało umorzone decyzją Burmistrza R z dnia [...] 2017 r., a sprawa przekazana z urzędu do rozpoznania przez Sąd rejonowy. Wystąpienie sporu granicznego implikuje sposób rozliczenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i uzasadnia obciążenie tymi kosztami wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2011r. sygn. I OPS 5/06 został bowiem wypowiedziany pogląd, iż organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 par. 1 pkt 2 kpa może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości, strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Użycie w uchwale sformułowania o możliwości obciążenia kosztami rozgraniczenia obu właścicieli sąsiadujących nieruchomości oraz uzasadnienie uchwały, wskazuje, że każdorazowo taką decyzję winna poprzedzać pogłębiona analiza trafności obciążania kosztami rozgraniczenia obu stron postępowania rozgraniczeniowego, przy założeniu jednak zasady, że koszty rozgraniczenia ciążą po połowie na obu właścicielach rozgraniczanych nieruchomości i traktowaniu jako wyjątku obciążenia tymi kosztami wyłącznie właściciela nieruchomości inicjującego postępowanie o rozgraniczenie. W uzasadnieniu uchwały w sprawie I OPS 5/06 możliwość obciążenia kosztami administracyjnego rozgraniczenia nieruchomości obu właścicieli graniczących nieruchomości wyprowadzono z treści przepisów Kodeksu cywilnego, regulujących zasady rozgraniczania nieruchomości na etapie postępowania sądowego tj. art. 152 i 153 K.c. Stwierdzono, że skoro w art. 152 K.c. sformułowana jest zasada, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie, to również na etapie rozliczania kosztów rozgraniczenia z fazy postępowania administracyjnego, powyższą regułę prawa cywilnego należy mieć na uwadze. Co do zasady bowiem postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu, gdyż ustalenie spornego przebiegu granic leży w interesie prawnych wszystkich właścicieli nieruchomości graniczących. Niewątpliwie wynagrodzenie geodety upoważnionego przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic stanowi koszt tego postępowania. Natomiast wysokość wynagrodzenia geodety wykonującego czynności na zlecenie Burmistrza R oraz przedstawionej przez geodetę faktury VAT z dnia 19 grudnia 2016 r. wskazują, że wszystkie istotne dla wydania zaskarżonego postanowienia okoliczności faktyczne zostały przez organy prawidłowo ustalone i nie można zasadnie postawić organom orzekającym o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W świetle powyższego wskazać należy, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 262 §1 pkt 2 kpa, gdyż koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 kc. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów art. 8 i 12 kpa. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy R. W. został obciążony kosztami w postępowaniu dotyczącym innych granic, co nie miało wpływu na koszty przedmiotowego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania, ani prawa materialnego, uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.