III SA/Kr 597/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2015 r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 26 marca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2015 poz. 163, zwanej dalej ustawa o pomocy społecznej), § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r., nr [...] o odmawiające przyznania W. K. pomocy finansowej na opłacenie rzeczoznawcy celem wydania ekspertyzy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym, analogicznym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] 2015r. odmówił przyznania W. K. pomocy finansowej na opłacenie rzeczoznawcy celem wydania ekspertyzy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał na szereg okoliczności z których wynika, że wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub w miejscu pobytu, co potraktowane zostało jak brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. W tych okolicznościach uznano, iż odmowa przyznania wnioskowanej pomocy finansowej jest uzasadniona. Na powyższą decyzję złożył odwołanie W. K. wskazując, że dom przy ul. L w K został zniszczony w wyniku pożaru. W związku z tym sporządzenie opinii rzeczoznawcy o stanie technicznym lokalu, w którym mieszkał jest konieczne. Dzięki temu będzie można podjąć działania w celu dostosowania w przyszłości tego lokalu do zamieszkania. Dlatego też przyznanie pomocy finansowej na sporządzenie ekspertyzy technicznej jest uzasadnienie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy opisaną na wstępie, zaskarżoną do Sądu, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej zastał wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, przy czym przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Organ wskazał, że bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować m.in. odmowę przyznania świadczenia. Podsumowując, powyższe przepisy uzależniają więc wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej od wykazania w postępowaniu dowodowym, iż osoba ubiegająca się o takie świadczenia m. in. nie współdziała z pracownikiem socjalnym. W przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenie z pomocy społecznej konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny, która się o nie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad środowiskowy w myśl art. 107 ust. 1 ww. ustawy ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Dalej wskazano, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Z brzmienia przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz z faktu, że postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu wynika, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego, z tym, że argumentacja organu, co do udzielenia bądź nie udzielenia pomocy musi odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 7 K.p.a. W ocenie Kolegium powyższym obowiązkom organ I instancji w rozpatrywanej sprawie uczynił zadość i precyzyjnie przedstawił w zaskarżonej decyzji, powołując konkretne okoliczności, że strona postępowaniem swoim uchybiła obowiązkowi współpracy. Kolegium wyjaśniło, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej i jest traktowany jako obowiązkowy sposób zebrania informacji o wnioskodawcy. Potwierdzają to regulacje rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712) z § 2 ust. 3, 4, 5 tego rozporządzenia wynika, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny, albo miejscu ich pobytu. Pracownik socjalny dokonuje obserwacji sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby mogącej mieć wpływ na świadczenia jak również dokonuje analizy i oceny tej sytuacji oraz formułuje wnioski stanowiące podstawę planowania pomocy. Ustalono, że w dniu 10 grudnia 2014 r. W. K. zwrócił się z prośbą o przyznanie pomocy finansowej nie precyzując jej formy. Wskazał jako adres do przeprowadzenia wywiadu przy ul. Ś w K w mieszkaniu, które należy do córki L. D., która użytkuje lokal z rodziną. W. K. wyjaśnił, że obecnie nie jest nigdzie zameldowany zarówno na pobyt czasowy jak i stały. Oświadczył także, że przebywa czasowo u swoich znajomych oraz dalszej rodziny poza K. Wyjaśnił również, że nie mieszka przy ul. Ś, a do córki przychodzi tylko w odwiedziny. W związku z tym, organ nie miał możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod wskazanym adresem.(...) Konstatując, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że informacje udzielane przez W. K. (zawarte w jego oświadczeniach zgromadzonych w aktach sprawy) dotyczące miejsca zamieszkania lub miejsca pobytu były niespójne i wielokrotnie zmieniane w miarę ich weryfikowania przez pracownika socjalnego. Zdaniem organu II instancji, postawa W. K. wyraźnie pokazuje, iż nie chce podać swojego rzeczywistego miejsca pobytu, w którym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powinien być przeprowadzony wywiadu środowiskowy. Taka postawa uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który z kolei jest podstawą wydania decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Pracownik socjalny nie był również w stanie dokonać analizy o której mowa w § 2 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Opisana wyżej postawa W. K. uzasadnia na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odmowę przyznania mu wnioskowanej pomocy finansowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. K. Podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 7 i 10 K.p.a. oraz art. 77 i 80 K.p.a., jak również organy I i II instancji uniemożliwiły stronie czynny udział w sprawie co do istoty, a mianowicie: 1. Wadliwie oceniono zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ignorując wypowiedzenie się strony co do zebranego materiału w toku postępowania, 2. Do dnia dzisiejszego pomimo stawiania wniosków przez stronę nie przekazano stronie rozliczenia ze sprawowania zarządu państwowego oraz stosownej dokumentacji, 3. Organy nie odniosły się merytorycznie do żądania wypłaty odszkodowania za szkody wyrządzone przez pożar budynku przy ul. L. Mając powyższe na uwadze, skarżący stwierdził, że sporządzenie opinii rzeczoznawcy o stanie technicznym w lokalu w którym mieszkał jest konieczne, dlatego też jest uzasadniona pomoc finansowa na sporządzenie ekspertyzy technicznej co do powstałych szkód w wyniku pożaru. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji i wniosło o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu były decyzje organów pomocy społecznej odmawiające skarżącemu przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2015 poz. 163, zwanej dalej ustawa o pomocy społecznej), na opłacenie rzeczoznawcy celem wydania ekspertyzy dotyczącej powstałych szkód po pożarze lokalu. Zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej Zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak stanowi ust. 2 ww. przepisu " Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu." Ze wskazanej regulacji jasno zatem wynika, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono również ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), jak i zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 oraz w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Postanowienia artykułów: 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazują organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Racje więc mają organy podnosząc, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy, ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są natomiast zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 ustawy o pomocy społeczne, dopełnionymi treścią art. 11 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień i inne okoliczności w nim wskazane mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepis ten określa m.in. skutki braku chęci współpracy osoby ubiegającej się o świadczenie w ramach pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że jedną z postaci braku takiej współpracy jest uniemożliwienie przeprowadzenia organowi pomocy społecznej rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. np. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I OSK 37/08, z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 554/09 i z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 59/11). Na tę właśnie przyczynę powołały się w niniejszym przypadku orzekające organy odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy na wykonanie ekspertyzy. Zdaniem Sądu wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia są prawidłowe, zgodne z prawem. Trafnie organy podnoszą, że podmiot ubiegający się o wsparcie ze środków publicznych powinien mieć świadomość, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi. Spośród bowiem wielu potrzebujących, wybór najbardziej legitymowanych do pomocy ze środków budżetowych, należy do organu. Decydujące znaczenie ma tu stan faktyczny sprawy, a w tym możliwości własne beneficjenta i jego zasoby. Z definicji pomocy społecznej, zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej. Udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji podmiotów korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, o czym mowa w treści wskazywanego już art. 4 ustawy. Norma ta nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, jako następstwo. zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Dlatego tak ważny jest obowiązek współdziałania stron z organami. Wywiad środowiskowy lub przynajmniej jego aktualizacja w przypadku objęcia danej osoby stałą pomocą, jest bezwzględnym elementem postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji, mocą której nastąpić ma przyznanie środków pomocowych. Tym samym uniemożliwienie sprawdzenia faktycznych warunków życiowych wnioskodawcy i określenie jego sytuacji osobistej oraz majątkowej w określonych sytuacjach faktycznych może, a nawet powinno być, zakwalifikowane przez organ rozpatrujący sprawę jako odmowa współdziałania z organem. Jest to jedna z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z art. 107 ustawy i rozporządzenia wykonawczego wydanego przez Ministra Polityki Społecznej z 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712.) wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału, ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Istotnie, w świetle treści art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna może być co do zasady przyznana na podstawową potrzebę bytową za którą można uważać zapewnienie "dachu nad głową", a więc przyznanie pomocy finansowej na drobne remonty wskutek pożaru budynku, czy też lokalu w budynku. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że w tym przypadku skarżący nie wykazał przed pracownikami socjalnymi takiej swojej sytuacji, że będąc właścicielem, czy najemcą lokalu, który uległ spaleniu, nie ma rzeczywiście gdzie mieszkać. Twierdzi jedynie, że stał się osobą bezdomną. Z akt sprawy wynika natomiast, że budynek wskazywany przez skarżącego jako dotychczasowe jego miejsce przebywania, sprzeczne jest z innymi oświadczeniami skarżącego, co do jego przebywania u córki i innych osób. Budynek ten nie nadaje się też do zamieszkania i został wykreślony z rejestru zabytków. Z pisma natomiast z 10 września 2014 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiat Grodzki wynika, że skarżący jest zarządcą tego budynku. W związku z powyższym ocenić należy stanowisko organów, wyrażone w podjętych rozstrzygnięciach za prawidłowe. Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżący uniemożliwił organom administracji przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie występowania zgłoszonych i rzeczywistych potrzeb, to oznacza to, że brak było podstaw do przyznania wnioskowanej formy świadczenia, zaś w takiej sytuacji organ administracji obowiązany jest wydać decyzję odmowną. Po drugie, za uprawnione w niniejszym przypadku uznać należało rozumowanie organów obydwu instancji o tym, że zachowanie skarżącego wyczerpywało przesłankę określoną w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy wnioskodawca nie podaje swojego faktycznego adresu zamieszkiwania lub pobytu albo przedstawia organowi mylne informacje w tym zakresie, wzajemnie niespójnie i wielokrotnie zmieniane, może stanowić podstawę skutecznego zarzutu wobec wnioskodawcy, że nie współdziała w przezwyciężeniu własnej, trudnej sytuacji życiowej i w konsekwencji prowadzi do odmowy przyznania świadczenia (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 659/11, publ. Lex nr 1104498). Stanowisko to Sąd w pełni podziela w niniejszej sprawie. Zauważyć także należy, że z art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie może być przyznana pomoc na wykonanie ekspertyzy związanej z poniesionymi szkodami po pożarze. Pomoc ta ma zapewnić egzystencję, a nie inne cele z tym niezwiązane. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając, że nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego poprzez naruszenie przepisów postepowania administracyjnego i przepisów ustawy o pomocy społecznej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.