III SA/Kr 600/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 7 maja 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej H. K. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2010 r. - strefa nizinna I (dalej ONW). W/w wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru 7 działek rolnych (A o pow, 0,46 ha, B - 0,50 ha, C - 1,00 ha, D - 1,40 ha, E - 1,42 ha, F - 0,50 ha, G - 0,44 ha), położonych na działkach ewidencyjnych nr 9 (działki rolne A, B), 11 (część działki E), 13 (C, D, część E, F) i 14 (G), znajdujących się w powiecie [...], gminie R, obrębie ewid. C nr [...]. Strona łącznie zadeklarowała 5,72 ha do płatności ONW. We wrześniu 2010 r. gospodarstwo strony zostało poddane kontroli metodą teledetekcji (tzw. kontrola metodą FOTO). W jej wyniku stwierdzono m.in. zawyżenia powierzchni zadeklarowanej do w/w płatności wobec powierzchni faktycznie do nich uprawnionej. Dotyczyło to obszaru zadeklarowanego do płatności, jako działka D (stwierdzono 0,95 ha). F (stwierdzono 0,37 ha), A (stwierdzono 0,33 ha). Z kolei zaniżenia powierzchni uprawnionej do płatności stwierdzono w przypadku działek rolnych C (pow. stwierdzona wyniosła 1,06 ha), E (stwierdzono 1,67 ha). W dniu 12 lutego 2010 r. do OR ARiMR wpłynęły zastrzeżenia skarżącej dotyczące prawidłowości w/w pomiarów. Pismem z dnia 1 marca 2010 r. wykonawca kontroli nie podzielił zarzutów strony stwierdzając, że w/w kontrola została wykonana prawidłowo i w oparciu o aktualne materiały oraz, że została odpowiednio udokumentowana. Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało zakończone decyzją Kierownika w/w Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2011 r., nr [...]. Na mocy w/w decyzji stronie przyznano płatności ONW za 2010 r. w pomniejszeniu. Przyczyną rozstrzygnięć odnośnie płatności ONW był poziom zawyżenia powierzchni uprawnionych do w/w płatności stwierdzony w wyniku w/w kontroli na miejscu. Powierzchnia uprawniona do płatności została w przypadku strony oszacowana na poziomie 5,07 ha. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W dniu 18 kwietnia 2011 r. do OR ARiMR wpłynęło pismo skarżącej opisane jako "odwołanie od decyzji nr [...]", skierowane do Prezesa ARiMR. Organ II instancji zakwalifikował to pismo jako skarga do sądu administracyjnego na w/w decyzją wydaną w postępowaniu odwoławczym. W piśmie tym zwrócono się o "ponowne rozpatrzenie" decyzji nr [...], zarzucając organom ARiMR: 1) celowe zamieszczenie w decyzji nr [...] nieprawidłowego pouczenia o możliwości jej zaskarżenia, poprzez pominięcie Prezesa ARiMR jako "organu III instancji" i traktowanie pisma strony jako skargi do sądu administracyjnego, 2) bezpodstawne twierdzenia o rozmyślnym braku zgłoszenia przez stronę do ARiMR strat w zasiewach upraw zadeklarowanych do płatności za 2010 r., 3) bezpodstawne twierdzenia o braku współpracy strony z organami ARiMR podczas rozpatrywania wniosku strony o płatności za 2010 r., 4) nierzetelne wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony, wynikające ze sposobu jej przeprowadzenia, opisania w protokole i zachowania kontrolujących, co dot. m.in. zignorowania obecności strony w kontrolowanym gospodarstwie, 5) działania podważające zaufanie do organów ARiMR, co w szczególności miało dotyczyć sprawy płatności zwierzęcych za 2009 r. W tym samym dniu do OR ARiMR wpłynęło pismo zatytułowane jako "oświadczenie sprawie decyzji nr [...]", skierowane do Dyrektora OR ARiMR. Z uwagi na charakter tego pisma dotyczący w znacznej mierze kwestii związanych z płatnościami ONW za 2010 r. zostało ono włączone do sprawy, w której została wydana zaskarżona decyzja. W tym piśmie strona: a) zwróciła się o uchylenie decyzji organu l instancji, b) zarzuciła bezpodstawne łącznie kontroli wykonanej w 2010 r. ze sprawą wniosków strony za 2009 r, c) zarzuciła brak prawidłowego przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie strony w 2010 r., zwłaszcza w porównaniu ze sposobem przeprowadzenia i wynikami kontroli z 2007 r., d) wskazała błędy w rozstrzyganiu sprawy dot. płatności zwierzęcych za 2009 r., dotyczące zamieszczenia w decyzjach dot. tych płatności ewidentnie nieprawdziwych informacji. Powyższe pisma skarżącej potraktowano jako skarga na decyzję Nr [...] i uzupełnienie tej skargi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy i z tego względu powinny zostać uchylone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153,. poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca ubiegała się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2010 r. - strefa nizinna I. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o wyniki kontroli na miejscu z 22 września 2012 r. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów w zakresie sposobu przeprowadzenia przedmiotowej kontroli. Regulacje dotyczące przeprowadzania kontroli co do płatności rolnych, zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 141, poz. 18). Według reguł ogólnych zawartych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Z kolei art. 24 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Weryfikacja danych dokonywana przez Agencję, dotyczących powierzchni działek rolnych przeprowadzana jest na podstawie wszelkich dostępnych środków, co wynika z rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE L z dnia 31 stycznia 2009 r.). Z powyższego wynika, że nie istnieje wymóg prawny aby skarżąca była zawiadamiana o kontroli, czy też była przy niej obecna. Osoby ją przeprowadzające muszą mieć bowiem możliwość skutecznego zweryfikowania zgodności danych przedstawionych we wniosku ze stanem faktycznym. Przedmiotowa kontrola polegała na analizie i interpretacji aktualnych (pochodzących w tym wypadku z lata 2010 r.) obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych z wniosku podlegającego kontroli, w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni. Następnie w/w analizę uzupełniono o fizyczne inspekcje terenowe kontrolowanych terenów, nakierowane na bezpośrednią weryfikację poprawności analiz dokonanych na podstawie zdjęć i naniesienie ewentualnych poprawek. W ocenie Sądu przedmiotową kontrolę przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa procedurami w zakresie kontroli na miejscu, przy użyciu metody FOTO. Metoda użyta do kontroli, spełnia wymagania norm krajowych i unijnych w zakresie wymaganej przepisami dokładności i wiarygodności kontroli powierzchni. Wobec tego, zdaniem Sądu w powyższym zakresie nie sposób zarzucić organom, że dokonały błędnych pomiarów działek uprawnionych do dopłat skoro posłużyły się jednym z podstawowych narzędzi wykorzystywanych przy kontroli, przewidziane przez obowiązujące przepisy prawa. Sąd nie ma także zastrzeżeń co do sposobu udokumentowania ww. kontroli, a zatem podziela stanowisko organu z którego wynika, że może ona stanowić podstawę ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie mniej jednak Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (vide wyrok NSA z dnia 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, LEX nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Jak stanowi bowiem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (vide np. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83, w którym stwierdzono, że: "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)"). Odnosząc powyższe do badanej sprawy stwierdzić należy, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja organu l instancji nieprawidłowo odnoszą się do sytuacji odnośnie działki rolnej E. W wyniku kontroli gospodarstwa skarżącej ustalono, że w ramach tej działki rolnej strona zaniżyła powierzchnię uprawnioną do płatności. Pierwotnie zadeklarowano w ramach tej działki rolnej pow. 1,42 ha, natomiast w wyniku w/w kontroli ustalono, że pow. uprawniona wyniosła 1,67 ha. W decyzjach organu l i II powierzchnię uprawnioną do płatności w ramach tej działki ewidencyjnej oszacowano na poziomie zadeklarowanym. Pomijając wyniki kontroli FOTO odnośnie w/w działki nieprawidłowo oszacowano łączną ostateczną powierzchnię uprawnioną do płatności ONW za 2010 r. We wspomnianych decyzjach ta powierzchnia wynosi 5,07 ha, tymczasem po uwzględnieniu sytuacji na działce rolnej E powinna ona wynosić ok. 5,32 ha. W/w różnica miałaby wpływ na wysokość płatności ONW, jakie powinny zostać przyznane skarżącej za 2010 r. zatem zapadłe rozstrzygnięcia w nieuzasadniony sposób zaniżają wysokość wsparcia tego rodzaju. Tym samym, w niniejszej sprawie organ przy wydaniu rozstrzygnięcia nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego, na co zresztą organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie Sąd uznał, że zarzuty skargi dotyczące płatności zwierzęcych za 2009 r. nie mają związku z zaskarżoną decyzją, która dotyczy płatności ONW za 2010 r. Sąd w pełni podzielił także stanowisko organu w zakresie uznania za bezzasadne zarzutów skargi dotyczących celowego umieszczenia w zaskarżonej decyzji nieprawidłowego pouczenia o możliwości jej zaskarżenia. Lektura przedmiotowej decyzji wskazuje, że zawiera ona pouczenie o prawidłowej treści. Sąd nie dopatrzył się w treści decyzji także twierdzeń organu o rozmyślnym nie zgłaszaniu przez skarżącą do ARiMR strat w zasiewach upraw zadeklarowanych do płatności w 2010 r. czy rozmyślnym braku współpracy skarżącej z organem. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie uzupełnić wytknięte braki w postępowaniu, w szczególności uwzględnić rzeczywistą powierzchnię gruntów kwalifikujących się do dopłat. Reasumując, wszczęte skargą postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję. Podstawę orzeczenia w punkcie drugim sentencji stanowił art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania w punkcie trzecim wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.