III SA/Kr 606/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Starosta decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust.6, ust. 8, art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, art. 40 § 2, art. 104 K.p.a., art. 8 ust. 3 i ust. 13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w związku z § 2 Załącznika Nr 1 do uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie określania szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. z dnia 29 marca 2012 r. poz. 1400) ustalił M. C. opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej jej małoletniej córki M. C. urodzonej [...] 1994 r. na okres od 1 kwietnia 2012 r. do 12 września 2012 r. w wysokości: 1/ na okres od 1 kwietnia 2012 roku do 31 sierpnia 2012 roku w wysokości 560,00 zł; 2/ na okres od 1 września 2012 roku do 12 września 2012 roku w wysokości 224,04 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 21.10.2005 r. sygn. akt [...], córka M. C. tj. M. C. została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej i nadal w niej przebywa. Decyzją Starosty z dnia [...] 2012 r. przyznano rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 560,00 zł miesięcznie na okres od miesiąca kwietnia 2012 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia przez M. C. pełnoletniości. W zawiadomieniu z dnia 27.04.2012 r. poinformowano M. C., o możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty po wcześniejszym rozeznaniu jej sytuacji osobistej. M. C. złożyła w dniu 25 maja 2012 r. wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej wraz z załącznikami. M. C. oświadczyła, iż wysokość jej miesięcznego dochodu wynosi od 600 do 800 funtów szterlingów miesięcznie, tj. od 3.189,48 zł do 4.252,64 zł (na dzień wydania decyzji średni miesięczny kurs funta szterlinga ogłoszony przez Narodowy Bank Polski wynosił 5,3158 zł). Po odliczeniu dobrowolnych alimentów dochód ten wynosi od 2.989,48 zł do 4.052,64 zł miesięcznie i przekracza 150% określonego kryterium dochodowego (tj. kwotę 715,50 zł). Z uwagi na znaczne przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej, a także na brak wskazania innych okoliczności uprawniających do odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej - ustalono M. C. opłatę za pobyt jej córki M. C. w rodzinie zastępczej. Od powyższej decyzji Starosty odwołała się M. C. podnosząc, iż znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej oraz materialnej. Podała, że obecnie pracuje jedynie po 20 godzin tygodniowo zaś ponosi wysokie koszty utrzymania (czynsz). Nadto podniosła, że pomaga rodzinie a na dzieci płaci w miarę możliwości. Wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy, podnosząc, iż nie jest w stanie płacić opłat w ustalonej w decyzji wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 stycznia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 80 ust. 1 o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 1) 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej; 2) 1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Stosownie do art. 87 ust. 1 w/w ustawy, świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. Z ustaleń organu l instancji wynika, iż małoletnia M. C. przebywa w spokrewnionej rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 21 października 2005 r. Z przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, iż M. C., matka małoletniej M. C. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka i pracuje w Wielkiej Brytanii, zaś miesięczny dochód stanowi wynagrodzenie w wysokości od 600 do 800 funtów szterlingów miesięcznie. M. C. płaci dobrowolne alimenty na dzieci w wysokości 200 zł miesięcznie. M. C. złożyła wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Rozpoznając powyższy wniosek, organ wziął pod uwagę w pierwszej kolejności uregulowania prawne zawarte w uchwale nr [...] Rady Powiatu z dnia 23 lutego 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 zał. nr 1 do ww. uchwały, odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej następuje w przypadku, gdy dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do ponoszenia przedmiotowej opłaty nie przekracza lub jest równy 150 % kryterium dochodowego, określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej. Na dzień wydania przedmiotowej decyzji kwota ta wynosiła 477 zł, a 150% tej kwoty to kwota 715,50 zł, zaś na dzień rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy kwoty te wynosiły odpowiednio 542 zł a 150 to kwota 813 zł. Po odliczeniu dobrowolnych alimentów w wysokości 200 zł dochód skarżącej wynosił od 2989,48 zł do 4052,64 zł miesięcznie i przekraczał 150% określonego powyżej kryterium dochodowego. Sytuacja nie uległa istotnej zmianie także na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy, albowiem wahania kursu funta miedzy 5,30 a 4,90 nie powodowały, iżby dochody skarżącej przez nią deklarowane były mniejsze aniżeli dopuszczalna przez przepisy prawa 150% kryterium dochodowego. Organ, rozpatrując wniosek skarżącej brał pod uwagę fakt, iż prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe, żyje i pracuje w Wielkiej Brytanii, gdzie wprawdzie koszty utrzymania są większe, ale osiągane przez nią zarobki w sposób istotny odbiegają od zarobków osiąganych w Polsce. Skarżąca w odwołaniu podała wprawdzie, iż jej sytuacja uległa pogorszeniu, jednakże nie zostało to udokumentowane w żaden sposób. A zatem brak jest podstaw do tego, ażeby w tym zakresie dać wiarę oświadczeniu skarżącej. Dokonując oceny przedmiotowej sprawy organ odwoławczy uznał, że możliwości skarżącej, która pracuje w Wielkiej Brytanii i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe pozwalają na ponoszenie przez nią określonych w decyzji kosztów utrzymania jej córki, małoletniej M. C., przebywającej w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. C. podnosząc, że do wyjazdu za granicę zmusiła ją rzeczywistość i fakt, że w kraju nie mogła znaleźć żadnego zatrudnienia. Stwierdziła, że w miarę możliwości zaprasza swoje dzieci do Anglii i dba o nie kupując ubrania i potrzebne przybory szkolne. Kryterium dochodowe określone w krajowych przepisach w ogóle nie bierze pod uwagę, że życie i utrzymanie w Anglii są o wiele droższe. W konkluzji skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie jej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ponadto z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że organy administracji podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Następnie art. 193 ust. 1a ustawy stanowi, że opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Jednocześnie art. 193 ust. 6a ustawy mówi, że opłaty, o której mowa w ust. 1, nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Natomiast zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Poza tym według art. 194 ust. 2 ustawy rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Równocześnie starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 3 ustawy). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty, która ustalono M. C. opłatę w kwocie 560 zł miesięcznie za pobyt małoletniej córki M. C. w rodzinie zastępczej za okres od 1 kwietnia 2012 r. do 12 września 2012 r. oraz od 1 września 2012 r. do 12 września 2012 r. w wysokości 224,04 zł. Jak podkreśliły same organy M. C. złożyła wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organy wzięły pod uwagę uregulowania zawarte w uchwale nr [...] Rady Powiatu z dnia 23 lutego 2013 r. (Dz.Urz. Woj. z dnia 29 marca 2012 r., poz. 1400). W powyższej uchwale określono szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z § 2 tej uchwały odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, następuje z urzędu lub na wniosek osoby zobowiązanej do jej uiszczania, na czas określony w decyzji, po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, nie dłużej jednak niż na okres 12 miesięcy (ust. 1 § 2). Odstąpienie, o którym mowa w ust. 1 niniejszego paragrafu następuje w przypadku, gdy dochód, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty lub na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, nie przekracza lub jest równy 150% odpowiedniego kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej. Odstąpienie, o którym mowa w ust. 1 niniejszego paragrafu może nastąpić, gdy dochód, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty lub na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, nie przekracza lub jest równy 250% odpowiedniego kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, a osoby te wychowują co najmniej jedno dziecko pozostające pod ich faktyczną opieką. Jak wynika z powyższych regulacji ustawowych i samorządowych, decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (pozytywna, orzekająca odstąpienie) nie jest obowiązkiem organu w przypadku wystąpienia określonych prawem przesłanek, ale jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Treść rozstrzygnięcia w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty zależy od oceny organu, który powinien przed wydaniem decyzji wszechstronnie ustalić stan faktyczny sprawy, rzetelnie przeanalizować i ocenić okoliczności charakteryzujące sytuację strony, jak też powinien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji tok rozumowania i wyczerpująco odnieść się do stanowiska strony postępowania. Nie ulega więc wątpliwości, że choć uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, to jednak nie oznacza dowolności. Działanie organu administracji orzekającego "uznaniowo" musi się bowiem mieścić w granicach wynikających z art. 7 K.p.a., tj. powinno w odpowiednim stopniu wyważać interes społeczny i słuszny interes strony przy zachowaniu dążenia do wyjaśnienia prawdy obiektywnej. W tym miejscu należy podkreślić, że już sama możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego (art. 194 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy) prowadzi do wniosku, że w przypadku złożenia wniosku w tym względzie przez wnioskodawcę, rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi być poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. W przepisie art. 194 ust. 3 ustawy jest mowa o odstąpieniu od ustalenia opłaty, co oznacza w przypadku odstąpienia, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Dopiero odmowa odstąpienia otwiera możliwość ustalenia opłaty. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3078/14, stwierdził, że odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. W konsekwencji Sąd ten przyjął, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazał na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustaleniem opłaty zwłaszcza, że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Ponadto z unormowań procedury administracyjnej jednoznacznie wynika, że jedną indywidualną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 K.p.a.). Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 410/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 31 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 277/13). Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2171/16). W związku z powyższym zdaniem Sądu zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa albowiem w postępowaniu administracyjnym organy nie rozstrzygnęły kwestii odstąpienia od ustalenia należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej zgodnie z wnioskiem skarżącej, a bezpośrednio ustaliły skarżącej opłatę za taki pobyt. Organy w swoich decyzja jednoznacznie wskazały, że M. C. złożyła wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, ale w tym przedmiocie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie załatwiające wniosek skarżącej. Wyżej wskazane działanie organów, w świetle przytoczonego orzecznictwa jest nieprawidłowe. Tym samym organ najpierw powinien był rozpoznać wniosek skarżącej o odstąpienie od ustalenia należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i w tej kwestii wydać decyzję. Natomiast dopiero w razie gdyby ostateczna stała się decyzja o odmowie odstąpienia od ustalenia tej opłaty to organ mógłby wszcząć postępowanie o ustalenie należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić powyższe wskazania Sądu. Podsumowując, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.