III SA/Kr 611/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi N. Ś. na decyzję Wojewody z dnia 17 maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Naczelnik Wydziału Ewidencji i Świadczeń Urzędu Pracy Powiatu działający z upoważnienia Starosty decyzją z dnia [...] 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b oraz art. 71 ust. 1 – ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 z późn. zm.) – dalej u.p.z.i.r.p., art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) – dalej k.p.a., orzekł o odmowie przyznania N. Ś. – dalej skarżącej, prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy od 21 marca 2017 r. Jak wynika za akt sprawy, w dniu 21 marca 2017 r. N. Ś. została zarejestrowana w Urzędzie Pracy , jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy (obie decyzje z dnia [...] 2017 r., znak: [...]). W uzasadnieniu decyzji odmownej organ wskazał, że z przedstawionych dokumentów wynika, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z.i.r.p. przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż wymagane 365 dni, a to stanowi podstawę wydania przedmiotowej decyzji. W odwołaniu skarżąca, wskazała, że w okresie ciąży przebywała na L4, a od marca 2016 r. na urlopie macierzyńskim. Wojewoda decyzją z dnia 17 maja 2017 r. znak: [...], działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit.c, ust. 2 pkt 3 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 12a u.p.z.i.r.p., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że decydujące są przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 lit.c oraz ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Jak wskazał, zdarzeniem mającym istotne znaczenie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest rejestracja w powiatowym urzędzie pracy. To od dnia dokonania czynności rejestracji liczony jest 18 - miesięczny okres, badany następnie pod kątem spełnienia przesłanek do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca uzyskała status osoby bezrobotnej w dniu 21 marca 2017 r., tym samym 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania to w rozstrzyganym przypadku okres od 20 września 2015 r. do 20 marca 2017 r. W okresie tym skarżąca wykonywała pracę na podstawie umowy zlecenia: od 20 września 2015 r. do 23 maja 2016 r. (M sp. z o.o., umowa zawarta od 15 sierpnia 2014 r.); od 20 września 2015 r. do 29 października 2016 r. (B Sp. z o.o., umowa zawarta od 1 kwietnia 2015 r.). Organ wyjaśnił kolejno, że okres pracy nie jest równoznaczny z okresem uprawniającym do zasiłku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy. Okres świadczonej pracy na podstawie umowy zlecenia jest zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku tylko wtedy, gdy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Warunek ten jest konieczny i bezwzględny. Minimalne wynagrodzenie za pracę w 2015 r. wynosiło 1750 zł (Dz. U. z 2014 r., poz. 1220), w 2016 r. była to kwota 1850 zł (Dz. U. z 2015 r., poz. 1385), a aktualnie wynosi 2000 zł (Dz. U. z 2016 r., poz. 1456). Z zaświadczeń zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że: podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne w okresie od dnia 1 kwietnia 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. wynosi 1750 zł miesięcznie, od 1 września 2015 r. do 18 marca 2016 r. wypłacono skarżącej zasiłek chorobowy z ubezpieczenia chorobowego, a od 19 marca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. zasiłek macierzyński (zaświadczenie ZUS z 15 marca 2017 r., znak: [...]), podstawa wymiaru zasiłku macierzyńskiego w okresie od 1 lipca 2016 r. do 17 marca 2017 r. wynosiła 1510,08 zł (zaświadczenie o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach z 21 marca 2017 r.), stosunek podstawy wymiaru zasiłku macierzyńskiego do kwoty minimalnego wynagrodzenia od 30 października 2016 r. do 17 marca 2017 r.: "niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia" (zaświadczenie o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach za okres po ustaniu ubezpieczenia z 22 marca 2017 r.). Jak podkreślił organ odwoławczy, liczba dni i minimalna wysokość wynagrodzenia uprawniającego do ubiegania się o zasiłek zostały bezwzględnie określone przez ustawodawcę w przepisach ustawy. Ustawodawca podając liczbę "365 dni" określił, w sposób wiążący dla organów administracyjnych, minimalną ilość dni w ciągu których bezrobotny musi świadczyć pracę i osiągać z tego tytułu co najmniej minimalne wynagrodzenie, aby uzyskać prawo do zasiłku. Warunki te muszą być spełnione łącznie. W tej sytuacji stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, gdyż ustalenie , że bezrobotny nie spełniał wymogów wskazanych w wyżej wymienionym przepisie, musi skutkować odmową przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Jak wskazano bowiem, przepis art. 71 ustawy ma charakter bezwzględny i organy nie miały możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca nie zgodziła się z ww. decyzją, podnosząc argumenty tożsame z podanymi w odwołaniu. Nadto wskazała na swoją aktualną sytuację życiową i materialną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, tj. zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola z uwzględnieniem powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu można postawić organom, które podjęły w kontrolowanej sprawie decyzje, zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zatem zasadna. Zasadnym bowiem, okazał się zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Brak ustalenia stanu faktycznego nie pozwala natomiast na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. Należy wyraźnie podkreślić to, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczony wyżej przepis ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą, organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obejmującego wszystkie jego części składowe. Powyższe oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany przeprowadzić dowody służące dokładnemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki w tym celu, jako warunku niezbędnego do wydania zgodnej z prawem decyzji. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma czy skarżąca spełniała przesłanki do przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z [...] 2017 r. nabyła bowiem status osoby bezrobotnej. Przesłanki nabycia prawa do przedmiotowego zasiłku określa art. 71 u.p.z.i.r.p. i to właśnie ten przepis, a dokładnie jego ust. 1 pkt 1 i 2 lit.c, ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 12a stanowiły materialnoprawną podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 1 u.p.z.i.r.p. stanowi, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit.a u.p.z.i.r.p., prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Z kolei w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 lit.c powołanej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Natomiast art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z.i.r.p. stanowi, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również, m.in. przypadające po ustaniu zatrudnienia, okresy pobierania zasiłku chorobowego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Zdaniem Sądu organy administracyjne obu instancji nie wykazały dlaczego, ich zdaniem, skarżąca rejestrując się jako osoba bezrobotna nie spełnia warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, tj. dlaczego uznały, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, nie legitymuje się ona okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni. Organ I instancji uzasadnił decyzję odmowną jednym zdaniem, a mianowicie, że suma okresów, o których mowa w ww. przepisach, jest krótsza niż wymagane 365 dni. Z kolei, Wojewoda utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, podnosząc również brak wymaganej ilości 365 dni. Jak bowiem wskazał w uzasadnieniu, ustalenie przez organ, że bezrobotny nie spełniał wymogów wskazanych w wyżej wymienionym przepisie, musi skutkować odmową przyznania zasiłku dla bezrobotnych, nie czyniąc jednak w tym zakresie żadnych ustaleń. Nie wiadomo zatem, jakie dni, wg organów, wlicza się do wymaganych 365 dni, a jakich - nie i dlaczego. Nie wskazano, jaka była podstawa wymiaru zasiłku chorobowego, a następnie zasiłku macierzyńskiego, szczególnie, że wskazano podwyższaną co rok kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę, tj. w 2015 r. - 1750 zł, w 2016 r. - 1850 zł, a aktualnie wynosi 2000 zł. Prawidłowo podnosząc, że "okres świadczonej pracy na podstawie umowy zlecenia jest zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku tylko wtedy, gdy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca" organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że skarżąca nie spełnia tego wymogu skoro w okresie od 20.09.2015 r. do 20.03. 2017 r. była zatrudniona w dwóch przedsiębiorstwach i bezpośrednio przed rozpoczęciem pobierania zasiłku chorobowego (a następnie - zasiłku macierzyńskiego) w jednym przedsiębiorstwie otrzymywała minimalne wynagrodzenie za pracę w wysokości 1750 zł (k. 18/2 akt adm.), w drugim - 928,05 zł (k. 23 akt adm.), a minimalne wynagrodzenie w roku 2015 wynosiło 1750 zł. Organ nie wskazał też, jaka była podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Podsumowując, uzasadnienie I instancji nie jest w ogóle uzasadnieniem z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera ono jego składowych wymienionych w tym przepisie takich jak, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei uzasadnienie organu odwoławczego jest tak chaotyczne i niezrozumiałe, że trudno ustalić, co organ ustalił, co wziął pod uwagę oraz jakiej wykładni przytoczonych przepisów dokonał, szczególnie w świetle zarzutów odwołania. W tym stanie rzeczy należy uznać, że przy rozpoznawaniu nin. sprawy, w fazie postępowania dowodowego i na etapie jego oceny, doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym celu organy winny ustalić, w sposób niewątpliwy, podstawę wymiaru wypłaconego przez ZUS zasiłku chorobowego i macierzyńskiego mając na uwadze, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (podobnie jak w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 866/16) podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 22 września 2010 r., I OSK 765/10, że zmiana wysokości minimalnego wynagrodzenia nie ma znaczenia dla ustalenia uprawnień skarżącej, skoro za istotną prawnie okoliczność należy przyjąć ustalenie, czy w chwili nabycia przez skarżącą prawa do zasiłku chorobowego, podstawą wymiaru jego wysokości było minimalne wynagrodzenie. W ponownym postępowaniu organy ustalą zatem czy skarżąca spełnia warunki do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Ustawa o promocji zatrudnienia, jak podniósł prawidłowo organ odwoławczy, szczegółowo określa przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ustawodawca nie zezwolił organom na ustalanie omawianego okresu z uwzględnieniem innych okoliczności niż określone w przytoczonych przepisach, jednak podstawą decyzji musi być ustalony stan faktyczny sprawy poddany wyczerpującej (poddającemu się kontroli) ocenie prawnej. Uzasadnienie prawne nie może bowiem ograniczać się do przytoczenia przepisów prawnych bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż postępowanie w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie determinującym zakres kolejnych czynności organów, które nie mogą być przeprowadzane po raz pierwszy w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ II instancyjny, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a. orzekł jak sentencji orzeczenia.