III SA/Kr 612/19

|Sygn. akt III SA/Kr 612/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 stycznia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.), Sędziowie: WSA Maria Zawadzka, WSA Janusz Bociąga, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r., sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 marca 2019 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych skargę oddala Rady Gminy L podjęła w dniu 25 marca 2019 r. Uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu N, Rada uchwaliła co następuje: § 1. Zalicza się do kategorii dróg gminnych: drogę nr ewid. [...] położoną w granicach administracyjnych wsi K, Gmina L; drogę nr ewid. [...] położoną w granicach administracyjnych wsi L, Gmina L; drogę nr ewid. [...] położoną w granicach administracyjnych wsi L, Gmina L; drogę nr ewid. [...] położoną w granicach administracyjnych wsi L, Gmina L (km 0+000 do 0+520); drogę nr ewid. [...] położoną w granicach administracyjnych wsi L, Gmina L (km 0+000 do 0+480); drogę nr ewid. [...] położoną w granicach administracyjnych wsi L, Gmina L (km 0+000 do 0+240); drogę nr ewid. [...] położoną w granicach administracyjnych wsi L, Gmina L; drogę nr ewid. [...] położoną w granicach administracyjnych wsi L, Gmina L; drogę nr ewid. [...] położoną w granicach administracyjnych wsi L, Gmina L; 10.drogę nr ewid. [...] położoną w granicach administracyjnych wsi L, Gmina L (km 0+000 do 0+280); § 2. Położenie i przebieg dróg, o których mowa w § 1 przedstawione są na mapie stanowiącej załączniki od Nr 1 do Nr 7 do uchwały. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy L. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę wpłynęła skarga skarżącej M. K. Skarżąca wniosła o uchylenie tego aktu prawa miejscowego. Skarżąca podniosła, że w kwestionowanej uchwale Rada Gminy L postanowiła z rażącym naruszeniem prawa zaliczyć wskazane drogi do kategorii dróg gminnych, w tym drogę o nr poscaleniowym [...], która została utworzona częściowo z przedscaleniowych prywatnych działek bez zgód ich właścicieli. Skarżąca wskazała, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24.08.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 uchylono w całości decyzję zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi L, a skoro wyrok ten usunął z obrotu prawnego dokument będący podstawą wprowadzenia poscaleniowej ewidencji gruntów i poscaleniowych ksiąg wieczystych, dlatego Gmina nie może rościć sobie prawa własności do dróg zaliczonych zaskarżoną uchwałą do dróg gminnych tym bardziej, że w księdze wieczystej dróg wymienionych w uchwale został wpisany wpis ostrzeżenia o niezgodności stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Bezpośrednim skutkiem wydania wyroku z dnia 24.08.2011 r. było uchylenie stanu prawnego, jaki zaistniał po wprowadzeniu w życie decyzji scaleniowej oraz wszelkie dokonywane zmiany własnościowe w gruntach były prawnie nieskutecznie i niedopuszczalne. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 2 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1175/13, już w dacie wydania wyroku z dnia 24.08.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 organom administracji publicznej nie wolno było dokonywać żadnych rozstrzygnięć w oparciu o uchyloną decyzję scaleniową, zaś stan prawny nieruchomości w L, które były objęte decyzją scaleniową, oceniać należy tak, jakby scalenia nie było. Należy również stwierdzić, iż zapadłe w 2018 r. prawomocne wyroki Sądu Okręgowego (min. sygn. akt [...]) dotyczące własności gruntów w L w sposób jednoznaczny potwierdzają, że wydanie przez WSA w Krakowie wyroku o uchyleniu decyzji scaleniowej doprowadziło do skutecznego obalenia domniemania zgodności wpisów własności w poscaleniowych księgach wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro bowiem wpisy nowych właścicieli w księgach wieczystych opierają się na podstawie decyzji scaleniowej, która została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem sądowym, tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że prawo własności na ich podstawie istnieje i jest skuteczne względem innych podmiotów. Skoro nie ma decyzji, na podstawie której założono księgi wieczyste, to nie ma podstaw do utrzymywania stanu nowego sprzecznego z prawem. Ponadto ujęte w uchwale drogi gminne, by spełniały ustawowe wymagania o drogach publicznych, muszą być najpierw w dużym stopniu zbudowane, bo realnie w terenie nie wszędzie istnieją i nie wszystkie są oznaczone, dlatego wymagają ogromnych nakładów finansowych Gminy mimo, że są częściowo poza terenem zabudowanym, a nawet poza terenem przeznaczonym pod zabudowę. Uchwała ta nakłada więc na Gminę obowiązek zbudowania dróg tam, gdzie nie są konieczne, bo nie prowadzą do zabudowań mieszkalnych, co pozbawi ją środków finansowych na drogi, które są niezbędne. Tymczasem osoby wnoszące tę skargę wielokrotnie wraz sąsiadami przedstawiały ustnie i pisemnie prośby o budowę drogi lub mostu do zabudowań o nr domów [...], [...] i [...], gdyż do tych zabudowań jedyna droga (gminna droga wewnętrzna) prowadzi brodem przez rzekę, który jest często nieprzejezdny, zaś pieszo można dojść wąską stromą ścieżką po skarpie obok rzeki i przez kładkę. Jest to jedyny dojazd do zabudowań mieszkalnych brodem przez rzekę w całej gminie i być może jedyny w całej [...]. Skarżąca podniosła, że w podjętych uchwałach Rada Gminy ma zaspakajać słuszny interes społeczny wszystkich jej mieszkańców, a nie tworzyć prawa, które faworyzuje niewielką grupę ludzi. Wymienione w uchwale drogi gminne to niewielki procent ze wszystkich wewnętrznych dróg gminnych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że skarżąca nie wykazała w skardze, aby jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone stosownie do treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca nie wskazała, jaki przepis szczególny został naruszony na skutek wydania uchwały Rady Gminy L z dnia Nr [...] z dnia 25 marca 2019 roku. Organ wskazał także, że faktem notoryjnym jest, iż w sprawie scalenia we wsi L, wyrokiem z 24 sierpnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 842/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zarówno decyzję organu II instancji z 21 maja 2008 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji scaleniowej jak i decyzję scaleniową wydaną przez organ I instancji (decyzję Wójta Gminy N z [...] 2006 r., zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi L). Wyrok WSA został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 698/13. W związku z faktem, iż decyzji scaleniowej z dnia 14 września 2006 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (uchylony postanowieniem z 28 lutego 2007 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze) została wprowadzona nowa ewidencja gruntów i budynków obrębu L oraz na jej podstawie zostały założone nowe księgi wieczyste dla nieruchomości w L. Gmina wskazała, iż wyrokiem z 23 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1517/15 WSA oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu L. Żądanie jednej z uczestniczek scalenia dotyczyło przywrócenia stanu sprzed scalenia ze względu na uchylenie przez WSA wyrokiem z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, decyzji scaleniowej i utrzymującej jej w mocy decyzji SKO. W uzasadnieniu wyroku z 23 czerwca 2016 r. WSA stwierdził, że podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą stanowić jedynie ostateczne decyzje administracyjne, w tym wydana w postępowaniu scaleniowym. Obecnie brak jest natomiast aktu określającego sytuację prawną uczestników scalenia. Wskutek tego ze stwierdzenia organów, że stan ewidencji ukształtowany decyzją zatwierdzającą projekt scalenia nie jest już aktualny nie można, jak to czyni skarżąca, wyprowadzać wniosku o konieczności "powrotu" do stanu przed scaleniem gruntów. Organy wyposażone w kompetencję do aktualizowania operatu ewidencyjnego nie mogą tego dokonać, gdyż wiązałoby się to z ponownym ustalaniem własności nieruchomości i to nie tylko wzywających. Podkreślenia wymaga także stanowisko WSA w Krakowie, który w sprawach sygn. III SA/Kr 1517/15 oraz sygn. III SA/Kr 944/16 stanął na stanowisku, że zachodzi niemożność aktualizacji danych wprowadzonych do ewidencji na podstawie operatu ze scalenia nieruchomości, tj. ich przywrócenia do stanu sprzed scalenia. Kierując się specyfiką postępowania scaleniowego, dotychczasowymi skutkami wynikającymi bezpośrednio czy też pośrednio z tego postępowania zarówno sferze prawa publicznego, jak i prywatnego, a przede wszystkim ich skalą, która sprawia, że przywrócenie stanu sprzed scalenia jest praktycznie niemożliwe, nadto mając na uwadze treść nowych ksiąg wieczystych oraz wynikających z nich domniemań prawnych, zgodnie z którymi prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, zaś prawo wykreślone nie istnieje (art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - dalej powoływanej jako "u.k.w.h.") organ za niezasadne uznaje twierdzenia skarżącej "o powrocie" do stanu przedscaleniowego w związku z uchyleniem decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Organ podniósł, iż dla nieruchomości objętych uchwałą Rady Gminy L nr [...] z dnia 25 marca 2019 roku (objętych obszarem scalenia we wsi L) założono księgę wieczystą uwzględniającą stan prawny i ewidencyjny po wydaniu decyzji scaleniowej. Z wpisami tej w księdze wieczystej prowadzonej dla tych nieruchomości wiążą się domniemania co do prawdziwości stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych (art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Organ nadto podniósł, że kwestionowana uchwała Rady Gminy L Nr [...] z dnia 25 marca 2019 roku została podjęta po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu N na podstawie art. 7 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu nowy operat ewidencyjny (sporządzony na podstawie uchylonej decyzji scaleniowej) może stanowić podstawę zaliczania do kategorii dróg gminnych. Nie wolno zapominać o domniemaniu wynikającym z art. 3 u.k.w.h., że stan prawny ujawniony w księdze wieczystej jest zgodny z rzeczywistym. Tego domniemania nie obala nawet wpisanie ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem. Skoro nie jest znany w pełni stan własnościowy wywołany obowiązywaniem decyzji scaleniowej, skoro wiąże go domniemanie wynikające z ksiąg wieczystych, to Rada Gminy L nie może uznać nowego operatu za niewystarczający celem ustalenia kręgu stron postępowania, tym bardziej, iż organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (Starosta N) uznaje nową ewidencję za skuteczną (obowiązującą) i na jej podstawie wydaje aktualne wypisy i wyrysy z nowej dokumentacji geodezyjnej. Organ podniósł, że Rada Gminy L nie była uprawniona do weryfikowania stanu własności po uchyleniu decyzji scaleniowej wsi L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 w zw. § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506; powoływanej dalej jako "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżąca wskazała, że droga o numerze [...] została utworzona z działki skarżącej o numerze przedscaleniowym [...], Sąd uznał więc, że skarżąca wykazała posiadanie interesu prawnego do wniesienia skargi. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w przepisach prawa przesłanek pojęcia stosownej uchwały, jak również naruszenie procedury podejmowania uchwały. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy L z dnia 25 marca 2019 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Podstawę podjęcia tej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Zasady postępowania w sprawach zaliczenia dróg do określonej kategorii reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068). Jak wynika z art. 7 ust. 2 ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Do dróg gminnych - w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy - zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Art. 2a ust. 2 tej ustawy stanowi, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Droga gminna jest jedną z kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Pojęcie "droga publiczna" zostało zdefiniowane w art. 1 niniejszej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w nim warunki. Po pierwsze musi być to droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami oraz wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, a więc niemające charakteru drogi publicznej w rozumieniu cytowanej wyżej ustawy są drogami wewnętrznymi (art. 8). O tym, czy dana droga jest drogą publiczną stanowią wskazane w ustawie względy techniczne i prawne, a brak jednego z nich powoduje uznanie drogi za wewnętrzną. W niniejszej sprawie sporne jest, czy droga nr ewid. [...] położona w granicach administracyjnych wsi L, Gmina L została prawidłowo zaliczona uchwałą z dnia 25 marca 2019 r. do kategorii dróg gminnych. W niniejszej sprawie wskazać należy, iż w związku z faktem, iż decyzji scaleniowej z dnia 14 września 2006 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (uchylony postanowieniem z 28 lutego 2007 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze) została wprowadzona nowa ewidencja gruntów i budynków obrębu L oraz na jej podstawie zostały założone nowe księgi wieczyste dla nieruchomości w L. Gmina wskazała, iż wyrokiem z 23 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1517/15 WSA oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu L. Żądanie jednej z uczestniczek scalenia dotyczyło przywrócenia stanu sprzed scalenia ze względu na uchylenie przez WSA wyrokiem z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, decyzji scaleniowej i utrzymującej jej w mocy decyzji SKO. W uzasadnieniu wyroku z 23 czerwca 2016 r. WSA stwierdził, że podstawą aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą stanowić jedynie ostateczne decyzje administracyjne, w tym wydana w postępowaniu scaleniowym. Jak podniósł organ obecnie brak jest natomiast aktu określającego sytuację prawną uczestników scalenia. Wskutek tego ze stwierdzenia organów, że stan ewidencji ukształtowany decyzją zatwierdzającą projekt scalenia nie jest już aktualny nie można, jak to czyni skarżąca, wyprowadzać wniosku o konieczności "powrotu" do stanu przed scaleniem gruntów. Organy wyposażone w kompetencję do aktualizowania operatu ewidencyjnego nie mogą tego dokonać, gdyż wiązałoby się to z ponownym ustalaniem własności nieruchomości i to nie tylko skarżącej. Wskazać należy, iż WSA w Krakowie, który w sprawach sygn. III SA/Kr 1517/15 oraz sygn. III SA/Kr 944/16 stanął na stanowisku, że zachodzi niemożność aktualizacji danych wprowadzonych do ewidencji na podstawie operatu ze scalenia nieruchomości, tj. ich przywrócenia do stanu sprzed scalenia. Art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2204) stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wskazać należy, iż dla nieruchomości objętych uchwałą Rady Gminy L nr [...] z dnia 25 marca 2019 roku (objętych obszarem scalenia we wsi L) założono księgę wieczystą uwzględniającą stan prawny i ewidencyjny po wydaniu decyzji scaleniowej. Z wpisami tej w księdze wieczystej prowadzonej dla tych nieruchomości wiążą się domniemania co do prawdziwości stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych. Nie zmienia powyższego również wpis ostrzeżenia, gdyż domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece istnieje do czasu, gdy wpisane prawo nie zostanie wykreślone. Uchwała Rady Gminy L Nr [...] z dnia 25 marca 2019 roku została podjęta po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu N na podstawie art. 7 ustawy o drogach publicznych. Zarząd Powiatu N uchwałą z dnia 19 marca 2019 r. nr [...] zaopiniował pozytywnie propozycję zaliczenia następujących dróg położonych na terenie Gminy L do kategorii dróg gminnych: (...) w miejscowości L droga zlokalizowana na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W związku z tym, że nowy operat ewidencyjny mógł stanowić podstawę zaliczania do kategorii dróg gminnych, to Rada Gminy L mogła podjąć uchwałę w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. W związku z powyższym - stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji.