III SA/Kr 619/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. M. reprezentowanego przez kuratora dla osoby nieobecnej M. M. na decyzję Wojewody z dnia 26 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...], orzekł o wymeldowaniu J. M. (dalej skarżący) z lokalu przy ul. S w K, uznając, iż skarżący opuścił miejsce pobytu stałego w rozumieniu przepisów art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z powyższą decyzją nie zgodził się M. M. - kurator dla nieobecnego J. M. domagając się jej uchylenia. W odwołaniu zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy. W szczególności podniósł, iż organ meldunkowy po uzyskaniu odmownej odpowiedzi od ZUS-u odnośnie udostępnienia posiadanego przez tamtejszy Zakład adresu do korespondencji skarżącego nie podjął żadnych dalszych działań, a mianowicie nie wystąpił do Sądu, by ten zobowiązał ZUS do udzielenia żądanej informacji. Zaniechanie tej czynności zamknęło możliwość kontaktu z nieobecnym i odebrania od niego stanowiska co do tego, czy jego nieobecność w lokalu przy ul. S w K jest dobrowolna i trwała. Bez tego nie sposób uznać, iż zaistniały przesłanki przewidziane w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wydanie zaskarżonej decyzji w takim kształcie było więc co najmniej przedwczesne. Decyzją z dnia 26 marca 2013 r. Nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg postępowania i przypomniał treść przepisów prawa znajdujących zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, iż organ meldunkowy w powyższej sprawie podjął wszelkie niezbędne czynności, realizując wniosek z dnia 15 lutego 2012 r. o wymeldowanie J. M., złożony przez A. M. (siostrę skarżącego) - najemcę lokalu przy ul. S w K. Ponieważ przez organ prowadzący postępowanie nie zostało ustalone aktualne miejsce pobytu skarżącego, na podstawie przepisu art. 34 k.p.a. wystąpiono do sądu o ustanowienie kuratora dla nieobecnego J. M. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2012 r. Sąd Rejonowy, Wydział III Rodzinny i Nieletnich ustanowił M. M. kuratorem J. M., celem reprezentowania jego interesów w toczącym się postępowaniu o wymeldowanie przed organem I instancji. Pismem z dnia 2 października 2012 r. organ I instancji skutecznie zawiadomił kuratora o wszczęciu postępowania w sprawie meldunkowej pana J. M. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na zebranym przez siebie materiale dowodowym, gdyż z wyjaśnień A. M. oraz jej wniosku wynika, iż J. M. od 2003 r. nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu i od tego też czasu w nim się już nie pojawił. Ponadto w lokalu tym nie ma jakichkolwiek jego rzeczy. Nie wiadomo także co obecnie dzieje się ze skarżącym i gdzie ewentualnie przebywa. Zeznania te potwierdzili przesłuchani świadkowie, a to: S. B., K. K. – M., T. M., zarządca budynku przy ul. S oraz J. M. i W. M., córka i syn skarżącego. Nadto z uzyskanych informacji od członków najbliższej rodziny J. M. wynika, iż skarżący w ogóle nie utrzymuje z nimi jakiegokolwiek kontaktu jak również nie jest im znane obecne jego miejsce pobytu. Wiadomym jest tylko to, że wyprowadził się do jakiejś kobiety, którą poznał. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle tych ustaleń można przyjąć, iż skarżący opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Dodatkowo organ podkreślił, że sam fakt występowania w sprawie kuratora dla osoby nieobecnej jest w swej istocie bardzo wymowny w kontekście opuszczenia lokalu i jakiegokolwiek dalszego zainteresowania się nim. Podobnie wieloletni brak kontaktu z najbliższą rodziną również jest wielce wymowny i świadczy, że w pewien sposób J. M. odciął się od dotychczasowego życia, jak również od przedmiotowego lokalu. Natomiast odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż organ meldunkowy po uzyskaniu odmownej odpowiedzi od ZUS-u odnośnie udostępnienia posiadanego przez tamtejszy Zakład adresu do korespondencji pana J. M. nie podjął żadnych dalszych działań, a mianowicie nie wystąpił do Sądu by zobowiązał ZUS do udzielenia żądanej informacji, organ odwoławczy podkreślił, iż przepis art. 184 § 2 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego (dalej k.r.o.) stanowi, iż to właśnie kurator powinien postarać się o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomić ją o stanie jej sprawy. Zatem to do kuratora należało ustalenie aktualnego miejsca pobytu skarżącego, gdyż z chwilą wyznaczenia przez kuratora - spadły na niego (a nie na organ meldunkowy) określone przepisami prawa obowiązki. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że przesłanki dobrowolności i trwałości opuszczenia przedmiotowego lokalu przez skarżącego organ I instancji mógł ocenić w sposób bezsporny bez stanowiska w tej materii samego J. M. O takim opuszczeniu świadczyły bowiem inne dowody, między innymi wyjaśnienia członków najbliższej rodziny, którym to wyjaśnieniom trudno zarzucić brak obiektywizmu, jak również sam fakt występowania w tej sprawie kuratora dla osoby nieobecnej. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie działający imieniem skarżącego kurator zarzucił zaskarżonej decyzji: • naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nieuzupełnienie na etapie postepowania odwoławczego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, • nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a to pominięcie rozpoznania zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 263 § 2 k.p.a. • naruszenia przepisu art. 263 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło w konsekwencji do tego, że organ odwoławczy zaniechał ustalenia kosztów udziału kuratora dla nieobecnego i w konsekwencji nie orzekł o przyznaniu ustanowionemu w sprawie kuratorowi zwrotu kosztów udziału w sprawie i wynagrodzenia, • art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo istnienia podstaw do jej uchylenia. Powołując się na powyższe działający imieniem skarżącego kurator wniósł o • uchylania zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, • ustalenie, że do kosztów niniejszego postepowania wchodzi kwota 701 zł stanowiąca koszty ustanowienia w sprawie kuratora dla nieobecnego J. M. oraz przyznania tej kwoty kuratorowi, • zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postepowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 26 lipca 2013 r. kurator skarżącego poinformował Sąd, że nawiązał kontakt ze skarżącym i podał jego aktualny adres. Pomimo jednak zawiadomienia skarżącego o terminie rozprawy na wskazany adres, skarżący na rozprawę nie stawił się, a zawiadomienie wróciło "podwójnie awizowane". Kurator zaś oświadczył, że próbował poinformować skarżącego o rozprawie telefonicznie, jednak "numer nie odpowiada i podawana jest informacja, że abonent jest czasowo wyłączony". W tej sytuacji Sąd postanowił, że konicznym będzie reprezentowanie skarżącego przez kuratora także przed Sądem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku przeprowadzonej kontroli pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie był art. 15 ust. 2 z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm). Zgodnie z tym przepisem organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. "Przesłanka opuszczenia miejsca stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych (...), jak słusznie wskazał w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt III SA/Wa 533/07 – dostępne na http//orzeczenia.nsa.gov.pl) jest spełniona, jeżeli opuszczenie to miało charakter trwały i jest dobrowolne." W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się też pogląd, że opuszczenie lokalu, w którym osoba była zameldowana można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organy dokonały właściwej wykładni przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jednak zdaniem Sądu zgromadzony materiał nie jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Z zebranego materiału dowodowego wynika, bezsprzecznie, że J. M. opuścił sporny lokal, wątpliwości jednakże budzi charakter tego opuszczenia. Podkreślić bowiem należy, że opuszczeniem jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przez termin "zamiar" w przypadku opuszczenia miejsca pobytu należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dla jego oceny istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną zainteresowanego, czy pozostają z nią w sprzeczności. Wyjaśniania wymagały zatem okoliczności z tym związane, czy J. M. został zmuszony do opuszczenia przedmiotowego lokalu przez swoją siostrę, najemcę lokalu poprzez oddziaływanie psychiczne – ciągłe konflikty, w wyniku czego podjął sam decyzję o opuszczeniu spornego lokalu odcinając się w ten sposób do konfliktu rodzinnego, a także czy miał on obiektywną możliwość realizacji swojej woli przebywania w spornym lokalu. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy administracji przedwcześnie uznały, że dokonane ustalenia są wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wymeldowania skarżącego z przedmiotowego lokalu. Podkreślić należy, że w trakcie całego postępowania J. M. był nieobecny, w związku z czym organy ustanowiły dla niego kuratora, który reprezentował go w trakcie postępowania przed organami zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Dopiero przed rozprawą przez Sądem kuratorowi udało się odnaleźć skarżącego. A zatem w trakcie postępowania organy nie miały możliwości ustalenia w jakich okolicznościach skarżący opuścił sporny lokal. Czy wyprowadził się dobrowolnie czy też jak on sam twierdzi, zmusiła go do tego siostra. W tym zakresie organ odwoławczy powinien uzupełnić postępowanie dowodowe poprze wszechstronne wyjaśnienie czy zaistniały przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy tj. czy J. M. opuścił miejsce dotychczasowego pobytu oraz czy opuszczenie to miało charakter trwały i dobrowolny. W tym celu koniecznym jest przesłuchanie J. M. na okoliczność podjętych przez niego czynności faktycznych mających na celu realizację sygnalizowanej woli powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały poprzez przezwyciężenie przeszkód w korzystaniu z lokalu i powrocie do niego. Skarżący bowiem oświadczył kuratorowi, że na skutek konfliktu z siostrą zmuszony był wyprowadzić się z przedmiotowego lokalu, jednak zabrał ze sobą tylko osobiste rzeczy i zamieszkał u znajomej. Większość jego rzeczy pozostała w mieszkaniu. Czasowo leczył się za granicą, jednak gdy wrócił starał się nawiązać kontakt z siostrą, w celu powrotu do wspólnego mieszkania. Siostra jednak nie odpowiadała na jego korespondencję, nie odbierała telefonów i nie otwierała mu drzwi, gdy próbował odwiedzać ją w domu. Podkreślił też, że siostra wiedziała, że skarżący przebywa w K, bowiem spotykali się na ulicy i przez cały czas znała jego aktualny adres. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 263 § 2 k.p.a., poprzez nieprzyznanie przez organ odwoławczy zwrotu kosztów udziału w sprawie kuratora dla nieobecnego podkreślić należy, że bezspornym jest, że skarżący był reprezentowany w przedmiotowym postępowaniu przez kuratora M. M. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt [...] w przedmiocie wymeldowania, prowadzonym przez Prezydenta Miasta. Ustanowienie kuratora nastąpiło na wniosek organu administracji publicznej - Prezydenta Miasta, który złożył stosowny wniosek do Sądu w trybie art. 34 § 1 kpa. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Prezydent Miasta polecił wypłacić kuratorowi kwotę 30 zł, uznając, że "jest to kwota adekwatna do nakładu pracy kuratora". Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. sygn. akt III CZP 117/88, wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 k.r.o. Wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego. W wyroku tym Sąd Najwyższy stwierdził, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 k.r.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, pod którą to nazwą rozumie się zwykle kuratora wyznaczonego dla ochrony praw reprezentowanej osoby, nie polegającej jedynie na zastępowaniu jej w konkretnym procesie (postępowaniu) przy czynnościach tego postępowania. Jest on kuratorem w danym postępowaniu, podobnie jak kurator procesowy art. 143 k.p.c. O charakterze kuratora decyduje bowiem cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Sąd Najwyższy wskazał również, że do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982r. w sprawie stawek warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. Nr 27 poz.197). Sąd nie powinien ponosić wydatków związanych z tym wynagrodzeniem. Wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, w ocenie Sądu Najwyższego, uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego. Zatem to organ orzeka o przyznaniu wynagrodzenia dla kuratora oraz o wysokość tego wynagrodzenia. Zgodnie z art. 263 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z pewnością przyznanie lub odmowa przyznania wynagrodzenia ustanowionemu w sprawie kuratorowi nie może być podjęta w sposób samowolny i arbitralny. Wysokość tego wynagrodzenia powinna uwzględniać między innymi nakład pracy i poniesione wydatki związane koniecznością zapoznania się z aktami sprawy i podjętymi w toku postępowania czynnościami kuratora. Kurator dla osoby nieobecnej należy do uczestników postępowania, podobnie jak świadkowie, czy biegli. Analogicznie jak w przypadku biegłego, któremu należy się wynagrodzenie za czynności podjęte w toku postępowania, również kurator ma prawo otrzymać nie tylko zwrot poniesionych wydatków (opłaty związane np. z nadaniem przesyłek), ale również ma prawo otrzymać wynagrodzenie związane z nakładem czasu poświęconego zapoznaniu się z aktami sprawy i sporządzeniem pism. Pełnienie funkcji kuratora bez wątpienia angażuje czasowo osobę wyznaczoną do tej funkcji. Wysokość tego wynagrodzenia winna uwzględniać rodzaj sprawy, stopień jej zawiłości i nakład pracy kuratora. W tym zakresie organ administracyjny może posiłkować się stawkami określonymi w ww. rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982r w sprawie stawek, warunków przyznania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do ustanowienia kuratora i pomimo szczegółowego wyliczenia kosztów jakie poniósł kurator w trakcie postępowania, szacując je na kwotę 474 zł, organ postanowieniem z dnia [...] 2013 r. postanowił wypłacić mu kwotę w wysokości 30 zł, stwierdzając, że jest ona "adekwatna do nakładu poniesionej przez kuratora pracy". Organ odwoławczy zaś bardzo obszernie wypowiedział się w uzasadnieniu swojej decyzji o potrzebie podjęcia przez kuratora działań zmierzających do poszukiwania skarżącego, jednak pomimo wniosku kuratora o przyznanie mu kosztów poniesionych przez niego w trakcie postępowania, w ogóle nie orzekł o przyznaniu kosztów ustanowionemu kuratorowi, pomimo, że ciążył na nim taki obowiązek. Zatem obecnie organ musi uzupełnić w tym zakresie postępowanie administracyjne. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.