III SA/Kr 621/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie: NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. N. i S. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Wójt Gminy B orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w gminie B, obręb B, objętej księgą wieczystą [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...], stanowiącej własność E. M. z nieruchomością sąsiednią, objętą księgą wieczystą [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącej własność S. N. w ½ części i J. N. w ½ części. W tym samym dniu Wójt Gminy B wydał również postanowienie nr [...], w którym ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 2706 zł i zobowiązał do ich uiszczenia E. M. w wysokości 1353 zł, S. N. w wysokości 676,50 zł oraz J. N. w wysokości 676,50 zł. Organ I instancji wskazał, że w świetle art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ wyjaśnił, że ustalone koszty postępowania rozgraniczeniowego obejmują prace uprawnionego geodety, upoważnionego do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia i ustalenia przebiegu granicy w/w nieruchomości. Zdaniem Wójta Gminy B, koszty postępowania o rozgraniczenie nieruchomości należy uznać za koszty poniesione w interesie stron postępowania rozgraniczeniowego, a nie tylko w interesie wnioskodawcy, tj. tego właściciela jednej z nieruchomości objętych rozgraniczeniem, który doprowadził do wszczęcia postępowania. Interes dla stron wyraża się w ustaleniu stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami. Organ I instancji stwierdził, że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek poniesienia kosztów geodety upoważnionego przez wójta do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Koszty poniesione w interesie strony i nie wynikające z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie obciążają strony tego postępowania. Organ I instancji powołał się przy tym na orzecznictwo sądów, zgodnie z którym w postępowaniu o rozgraniczenie, prowadzonym przez organ administracji ma zastosowanie art. 152 Kodeksu cywilnego stanowiący, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Zatem właściciela działki nr [...] organ I instancji obciążył kwotą w wysokości 1.353,00 zł, a właścicieli działki nr [...] kwotą po 676,50 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli S. N. i J. N. podnosząc, że domagają się, aby całością kosztów postępowania rozgraniczeniowego została obciążona E. M., gdyż to ona domagała się rozgraniczenia. Żalący się stwierdzili, że Wójt Gminy B w sposób błędny dokonał wykładni przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten bowiem wyraźnie mówi, że obciąża się kosztami stronę, na której żądanie zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe. W zażaleniu zaznaczono również, że żalący dwukrotnie składali pisma do Wójta Gminy B informujące o tym, że nie będą ponosić w tym zakresie żadnych kosztów. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 262, art. 264 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy B z dnia [...] 2015 r. nr [...]. Kolegium wskazało, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Ustalenie dla stron obciążających je kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Kolegium powołało się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którym "organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Kolegium dodało, że w uzasadnieniu Sąd przyjął, iż w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 K.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Dalej Sąd uznał, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Sąd zaznaczył także, iż w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 K.c. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wydanie przez organ I instancji postanowienia było zasadne, zaś koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone prawidłowo. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli S. N. i J. N., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie prawa i bezzasadność, błędy w ustaleniu stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia oraz sprzeczność ustaleń Kolegium z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżący podnieśli, że wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego domagała się E. M., zaś oni sami jedynie zgodzili się na przebieg granicy wskazany przez geodetę. W związku z tym skarżący uważają, że skoro nie wnioskowali o rozgraniczenie i zaakceptowali wyniki rozgraniczenia to nie ma podstaw by obciążać ich jego kosztami. Zdaniem skarżących, to E. M. winna zostać w całości obciążona kosztami postępowania rozgraniczeniowego, gdyż zostały one poniesione w jej interesie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ocenie Sądu, skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia było ustalenie kosztów postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 262 § 1 oraz art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.): "Art. 262. § 1. Stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie." "Art. 264. § 1. Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia." W przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), zgodnie z którą "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 par. 1 pkt 2 Kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd wskazał, że "w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997, Nr 2. poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Reasumując, należy stwierdzić, że art. 152 Kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy wszakże mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 par. 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę /strony/ a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Przepis ten (art. 262 par. 1 k.p.a.) wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracyjny zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Kwestia ta zresztą nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu (por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 880-882; Cz. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, str. 582, jak i w orzecznictwie sądowym - por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98 - Palestra 2001 nr 7-8 str. 206). Konsekwentnie więc należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do tych kosztów nie można natomiast zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru, np. kosztów zastępstwa procesowego, które nie są kosztami rozgraniczenia, a ponadto wówczas orzeczenie organu dotyczyłoby w tej mierze zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Skoro koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących po połowie, to obowiązek ten istnieje już w toku postępowania administracyjnego, a więc organ prowadzący takie postępowanie może także żądać od stron złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów rozgraniczenia, mając na uwadze, że koszty te obciążają właścicieli sąsiadujących gruntów po połowie (art. 262 par. 2 k.p.a.)". Należy zatem stwierdzić, że postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości toczy się nie tylko w interesie wnioskodawcy, tj. tego właściciela jednej z nieruchomości objętych rozgraniczeniem, który doprowadził do wszczęcia tego postępowania, ale również w interesie właściciela drugiej nieruchomości objętej postępowaniem. Interes dla obu stron wyraża się w ustaleniu stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami. Wynika stąd, iż koszty postępowania o rozgraniczenie nieruchomości należy uznać - w świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. - za koszty poniesione w interesie obu stron postępowania rozgraniczeniowego. W postępowaniu o rozgraniczenie, prowadzonym przez organ administracji, znajdzie zastosowanie art. 152 k.c., stanowiący, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Z zestawienia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c. wynika zatem, iż koszty postępowania administracyjnego o rozgraniczenie, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości po połowie. Interes prawny skarżących w postępowaniu rozgraniczeniowym jest niewątpliwy. Nie kwestionuje oni bowiem faktu, że są właścicielami jednej z rozgraniczanych nieruchomości. W związku z tym zasadne było obciążenie ich kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.