III SA/Kr 622/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawdzka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 16 lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU.2013.267, dalej, k.p.a.), art. 1 , art. 2, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.2014.567) oraz art. 2, art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. H. (dalej: skarżąca) od decyzji z dnia [...] 2014 r., znak: [...] Wójta Gminy odmawiającej skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna wnioskowanego na P. M. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją z dnia [...] 2014 r., organ I instancji nie przyznał skarżącej zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. oraz od 15 maja 2014 r. do bezterminowo, z uwagi na fakt, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego zasiłku dla opiekunów. Organ wskazał, że decyzja przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r., co uprawnia ją do ubiegania się o zasiłek dla opiekunów. W tej sytuacji zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r., oraz od dnia 15 maja 2014 r. do bezterminowo, jeżeli wnioskodawca spełniał warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W przedmiotowej sprawie nie zostały jednak spełnione przesłanki art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ co prawda brat skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i tym samym wymagającą stałej i systematycznej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ale z materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni sprawuje nad nim opiekę tylko dwa razy dziennie: rano i w godzinach popołudniowych w podstawowych czynnościach życia codziennego tj. w utrzymaniu higieny osobistej, ubieraniu, podawaniu posiłków. P. M. od poniedziałku do piątku w godzinach od 7 do 15 uczestniczy w terapii zajęciowej realizowanej w Środowiskowym Domu Samopomocy. Organ uznał, że zakres pomocy świadczony przez skarżącą jest niewystarczający w stosunku do potrzeb osoby wymagającej całodobowej opieki i tym samym opieka świadczona dwa razy dziennie nie może stanowić podstawy do przyznania zasiłku dla opiekuna. W odwołaniu J. H. podniosła, że jej brat jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, porusza się za pomocą wózka inwalidzkiego i to ona nad nim sprawuje opiekę oraz z tego tytułu miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opiekę tę sprawowała również po wygaśnięciu decyzji przyznającej jej to świadczenie. Skarżąca wskazała, że brat pozostaje pod jej opieką przez cały czas, bo rano wykonuje toaletę, ubiera go, odprowadza na busa dowożącego go do świetlicy. Następnie wykonuje czynności porządkowe takie jak: pranie, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, a po powrocie ze środowiskowego domu samopomocy i w dni wolne brat nadal pozostaje pod jej opieką. Udział brata w warsztatach jest bardzo dla niego wskazany, ale nie zapewnia mu całodobowej opieki, a rodzice nie są w stanie sprawować nad nim opieki ze względu na stan zdrowia. Decyzją z dnia 16 lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania, powołał art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzemieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Organ odwoławczy wskazał również, że skarżąca decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem na okres od 1 marca 2010 r. do bezterminowo, ale utraciła je z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa opisanej wyżej decyzji. Kolegium potwierdziło również, że skarżąca może ubiegać się o zasiłek dla opiekunów, jeżeli spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. Organ podkreślił również, że przy ustaleniu prawa do przyznania wnioskowanego świadczenia istotne jest zarówno to, czy skarżąca fatycznie sprawuje opiekę nad bratem jak i rozmiar sprawowanej opieki. Zgodnie z art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to ta okoliczność ma wpływ na przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego czyli fakt, że rozmiar sprawowanej opieki nie pozwala na to by pogodzić ją z podjęciem lub kontynuacją zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w efekcie czego osoba sprawująca taką opiekę nie może podjąć lub rezygnuje i z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na rzecz sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. Nadto organ wskazał, że brat skarżącej jest objęty z jej strony pomocą w podstawowych czynnościach "życiowych: jak pielęgnacja, ubieranie, rozbieranie, podawanie pożywienia, higiena osobista. Ten zakres opieki skarżąca zadeklarowała w określonych ramach czasowych, gdyż jak podała w "Oświadczeniu" "rodzice nie mają już siły dlatego ona jako siostra chce pomagać ile może rano i w godzinach popołudniowych, jak brat wraca z S.D.P. ". W konsekwencji organ stwierdził, że ustalone w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne wskazują, że skarżąca może wywiązać się wobec brata z obowiązku sprawowanej przez nią opieki bez rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych odwołaniu Kolegium wskazało, że świadczona na rzecz brata terapia i rehabilitacja w Środowiskowym Domu Samopomocy oczywiście nie zapewnia mu całodobowej opieki, jednak w tej sprawie istotne znacznie ma to czy sprawowana przez skarżącą opieka wymaga jej rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Zakres czasowy jak i czynności wykonywane przy opiece nad niepełnosprawnym, zdaniem Kolegium nie wskazują, że tej opieki nie da się pogodzić z zatrudnieniem. Natomiast podane w odwołaniu czynności takie jak sprzątnie domu, załatwianie leków czy załatwianie czynności urzędowych nie były ujęte w zakresie opieki, jaki podała skarżąca w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i trudno uznać, że faktycznie są przez nią wykonywane, w sytuacji gdy jej rodzice, z którymi wspólnie zamieszkuje brat, są wprawdzie osobami niepełnosprawnymi, jednak z przedłożonych orzeczeń w tym Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 4 września 2013 r. jak i z orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 12 września 2000 r. wynika, że ojciec skarżącej został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności, a jej matka do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. W stosunku do nich nie istnieje konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zatem zakres sprawowanej opieki nad bratem, jaki wskazała skarżąca w odwołaniu tj. sprzątanie, pranie zakup lekarstw, załatwienie spraw urzędowych nie są czynnościami których J. i J. M. nie mogliby wykonać. Przedstawione okoliczności w ocenie organu odwoławczego przesądzają o braku możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Decyzje w sprawie zasiłku dla opiekuna nie są decyzjami uznaniowymi i ustawodawca nie zostawił organom tak zwanego "luzu decyzyjnego", ani możliwości odwoływania się do zasad współżycia społecznego. Decyzje te mają charakter związany, co oznacza, że organ administracji publicznej jest zobligowany do przyznawania świadczeń wyłącznie w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek. Wobec powyższego orzeczenie o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, przy ustalonym stanie faktycznym byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, dlatego orzeczono jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie J. H. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązujących w dniu 31 grudnia 2012 r., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca nie spełniła wszystkich przesłanek wynikających z powołanego przepisu podczas gdy prawidłowa i wszechstronna analiza stanu faktycznego prowadzi do odmiennego wniosku. Skarżąca powtórzyła zarzuty podnoszone uprzednio w odwołaniu oraz dodała, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym bratem wymaga stałej pomocy w wykonywaniu różnych czynności życiowych brata i nie jest do pogodzenia z możliwością podjęcia przez nią pracy zawodowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w tak określonych ramach Sąd doszedł do przekonania, że w toku postępowania administracyjnego organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa postepowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.2014 567). Art. 1 powołanej ustawy określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r., w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Z kolei w art. 2 ust. 2 ustawy wskazano, że zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Z powyżej powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że uzyskanie prawa do zasiłku dla opiekuna, uzależnione jest, od spełniała przez skarżącą warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Niesporne w sprawie jest, że skarżąca utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów), a zatem w jej przypadku kwestię uprawnienia do świadczenia rozstrzygają wskazane przepisy. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy skarżąca spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439), dalej: K.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny (...), jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bezspornym jest, iż brat skarżącej legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdzającym, że zalicza się on do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 21 lipca 2006 r., a niepełnosprawności istnieje od urodzenia. Nie ulega również wątpliwości, iż zgodnie z powołanymi powyżej przepisami prawa, skarżąca jako siostra – jest osobą, na której w myśl art. 128 K.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do brata. Faktem natomiast, który wymaga ponownego zbadania jest zakres i rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym bratem. Organy stoją przy stanowisku, że opieka sprawowana przez skarżącą nie wymaga od niej rezygnacji z podjęcia zatrudnienia, gdyż byłaby w stanie skutecznie pogodzić podjęcie zatrudnienia oraz wywiązanie się z obowiązku opieki nad bratem. Skarżąca natomiast z tym stwierdzeniem się nie zgadza. W oświadczeniu złożonym w dniu 29 maja 2014 r. skarżąca podała, że nie podejmuje zatrudnienia, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego i sprawowała i sprawuje osobistą opiekę nad bratem. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, co potwierdziła skarżąca, że zakres pomocy udzielanej przez skarżąca bratu polega na pielęgnacji, ubieraniu, rozbieraniu, podawaniu pożywienia, utrzymaniu higieny osobistej. Pomoc ta stanowi wsparcie dla rodziców i sprawowana jest rano i w godzinach popołudniowych. Zakres tej pomocy potwierdził przy przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego brat skarżącej, który wskazał, że potrzebuje opieki ze strony rodziców, siostry J., oraz pozostałego rodzeństwa. Zdaniem Sądu organy nie dokonały jednak pełnych ustaleń. W szczególności nie ustalono czy tylko skarżąca sama sprawuje opiekę nad bratem czy też opieka ta sprawowana jest także przez pozostałe rodzeństwo, a jeśli tak, to przez kogo i w jakim wymiarze (w jakich godzinach). Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że P. M. mieszka w domu, którego "głównym lokatorem lub właścicielem" jest M. M. Nie wiadomo czy jeszcze jakieś inne rodzeństwo mieszka razem z rodzicami i z P. M. Z akt wynika także, że brat skarżącej mieszka z rodzicami, natomiast skarżąca mieszka w tej samej miejscowości, ale pod innym adresem. Zatem należy ustalić w jakich konkretnie jakich godzinach skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem, skoro skarżąca mieszka osobno. Jak daleko skarżąca mieszka od brata. Istotne jest także, czy skarżąca posiada rodzinę (dzieci, którymi też musi się zająć). Kto sprawuje opiekę nad bratem w godzinach wieczornych i nocnych. Skarżąca w swoim oświadczeniu (k. 54) wskazuje "chcę i będę pomagać ile mogę, rano i w godzinach popołudniowych, jak wraca z S.D.P.", stwierdzając jednocześnie, że "rodzice nie mają już siły dlatego ona jako siostra chce pomagać ile mogę rano i w godzinach popołudniowych jak brat wraca z S.D.P.". Równocześnie w odwołaniu oraz w skardze skarżąca zaznacza iż opieka, której wymaga jej brat powinna być stała, bieżąca oraz długotrwała. Oświadcza, że ona sprawuje opiekę osobiście, również w dni wolne od pracy, "przez siedem dni w tygodniu". Organ powinien także ustalić kto zajmuje się niepełnosprawnym bratem skarżącej w godzinach nocnych, skoro jak wynika z oświadczeń skarżącej jak i jej matki, że rodzice nie są w stanie zapewnić należytej opieki P. M. Sąd w pełni podzielił stanowisko organów, iż decyzje w sprawie zasiłku dla opiekuna nie są decyzjami uznaniowymi i ustawodawca nie zostawił organom tak zwanego "luzu decyzyjnego", ani możliwości odwoływania się do zasad współżycia społecznego. Decyzje te mają charakter związany, co oznacza, że organ administracji publicznej jest zobligowany do przyznawania świadczeń wyłącznie w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek. Nie ulega wątpliwości, że opieka nad niepełnosprawnym bratem jest absorbująca, pochłania czas i energię. Sytuacji nie ułatwia fakt, że również rodzice zapewne wymagają pomocy osób najbliższych. Z moralnego punktu widzenia rodzina jest jednak pierwszym filarem pomocy i wymagać można, aby właśnie jej członkowie byli dla siebie wsparciem i wzajemnie służyli sobie pomocą w trudnych sytuacjach. W zakresie rodziny leży odpowiednia samoorganizacja i próba sprostaniu ciężkiej sytuacji. Jest to wewnętrzna decyzja, na co organy nie mają wpływu, nie mogą wskazywać co i jak należy wykonać. Reasumując, stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych na wstępie kryteriów, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w szczególności zbada kwestę zakresu potencjalnej opieki sprawowanej przez "pozostałe rodzeństwo" nad P. M. oraz kwestię osobnego miejsca zamieszkania skarżącej, ustalenia w jakich konkretnie godzinach sprawuje ona opiekę nad bratem, ustali kto sprawuje nad nim opiekę kiedy nie ma skarżącej, zwłaszcza w godzinach wieczornych i nocnych.