III SA/Kr 623/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.) Sędzia: WSA Inga Gołowska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 kwietnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 217 zł (dwieście siedemnaście złotych). Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] nałożył na G. H. karę w wysokości 5 000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W uzasadnieniu wskazano, że ustaleń w zakresie braku rejestracji powyższych parametrów dokonano w czasie kontroli w dniu 18 stycznia 2018 r. Naruszenia zostały szczegółowo opisane, łącznie ze wskazaniem każdorazowej długości czasu bez rejestracji. Organ wskazał na zeznania świadka – kierowcy K. B. oraz informację spółki A S.A.– na podstawie których ustalono, że w dniu 14 stycznia 2018 r. G. H. prowadził kontrolowany pojazd po drogach publicznych, nie rejestrując wskazań. Organ przytoczył przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 165/2014, dotyczące obowiązku zapewnienia poprawnego działania i właściwego użytkowania tachografów i kart kierowcy. Wskazał też, że nie zachodzą przesłanki negatywne prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, o których mowa w art. 92c ustawy o transporcie drogowym – strona miała wpływ na powstanie naruszenia i powstało ono wskutek zdarzeń i okoliczności, które podmiot mógł przewidzieć i im zapobiec. G. H. wniósł w terminie odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że jest z niej niezadowolony. Zaznaczył też, że uzasadnienie przyśle niezwłocznie kolejnym pismem. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2018 r., [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy omówił podstawy prawne nałożenia kary. Wskazał też na zeznania świadka, zgodnie z którymi G. H. prowadził samochód bez rejestracji pomiędzy K a T, nie dał jednocześnie wiary wyjaśnieniom skarżącego, złożonym na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jakoby okresy prowadzenia pojazdu bez rejestracji były związane z naprawami pojazdu i próbami drogowymi. Zdaniem organu odwoławczego przeczą temu wielokrotność takich praktyk, przypadki logowania karty kierowcy w tych samych dniach, a nadto skarżący nie przedstawił na poparcie swoich twierdzeń żadnych dowodów. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił też, z jakich względów nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (art. 92c ustawy o transporcie drogowym). We wniesionej w terminie skardze G. H. wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania. Zarzucił organowi pierwszej instancji brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustalaniu stanu faktycznego i popełnienie fundamentalnych błędów w ustaleniach faktycznych, w oparciu o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego oraz nie przeprowadzenie dowodów, żądanych przez stronę. W uzasadnieniu skargi G. H. zaznaczył, że organ odwoławczy pominął uzasadnienie odwołania, chociaż zamiar jego przedłożenia wyraźnie był wskazany w samym odwołaniu. Uzasadnienie skargi obszernie odnosiło się też do stanu faktycznego sprawy oraz zastosowanych przepisów prawa materialnego. Skarżący wnosił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wskazał, że uzupełnienie odwołania dotarło do niego w dniu 30 kwietnia 2018 r., z tym że do właściwej komórki organizacyjnej – dopiero w dniu 2 maja 2018 r., stąd też nie miał możliwości ustosunkowania się do zawartych w nim twierdzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Na wstępie trzeba zauważyć, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym możliwe jest – zgodnie z art. 119 p.p.s.a. – gdy: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przesłanki z art. 119 pkt 1 oraz pkt 3 – 5 p.p.s.a. nie dotyczą niniejszej sprawy. Skarżący wnosił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jednakże strona przeciwna zażądała rozpoznania sprawy na rozprawie, wobec czego – stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. – zastosowanie trybu uproszczonego nie było dopuszczalne. Skarga okazała się zasadna w tym zakresie, w jakim jej autor podnosił pominięcie wniesionego przez niego uzupełnienia do odwołania. W tym bowiem aspekcie organy administracji publicznej dopuściły się szeregu naruszeń przepisów postępowania. W pozostałej części, odnoszącej się do istoty sprawy, ustaleń faktycznych i zastosowania norm materialnoprawnych analiza zarzutów skargi na obecnym etapie sprawy byłaby przedwczesna, albowiem stwierdzone wady procesowe obligowały Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 14 kwietnia 2016 r., II FSK 559/14), jak i Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07) podkreśla się, że w demokratycznym państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Sprawiedliwie ukształtowana procedura rozstrzygania sprawy indywidualnej jest to zaś procedura zapewniająca, będącą wartością konstytucyjną, rzetelność działania instytucji publicznych, obejmującą obiektywizm i zgodność z prawem działania organów administracji. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwić rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także prawo do zaskarżania przez strony rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, wynikające z art. 78 Konstytucji. Normy rangi konstytucyjnej znajdują uszczegółowienie w przepisach ustaw procesowych. I tak, stosownie do art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W myśl z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nadto zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten znajduje rozwinięcie w już art. 107 § 3 k.p.a., w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wszystkie powyższe wymogi w równej mierze odnoszą się tak do postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i do postępowania przed organem odwoławczym, tym bardziej, iż postępowanie administracyjne cechuje się pełną dwuinstancyjnością (art. 15, art. 138 k.p.a.), oznaczającym kompetencję do rozpatrzenia sprawy ponownie, w całości, oraz do jej rozstrzygnięcia co do istoty. W ocenie Sądu z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji- także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. W sytuacji, gdy przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że skarżący wniósł w terminie odwołanie i jednocześnie wyraźnie zaznaczył, iż zamierza w późniejszym terminie przedstawić uzasadnienie środka zaskarżenia. Odwołanie zostało wniesione w dniu 30 marca 2018 r. (data stempla pocztowego, k. 25 akt administracyjnych), do organu pierwszej instancji wpłynęło dnia 4 kwietnia 2018 r. (prezentata na odwołaniu, k. 26 a.a.), natomiast do organu odwoławczego – w dniu 11 kwietnia 2018 r. (prezentata na piśmie przekazującym, brak numeru karty). Z kolei jak wynika z dokumentów, przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę, uzupełnienie (uzasadnienie) odwołania zostało wniesione w dniu 16 kwietnia 2018 r. (data stempla pocztowego, k. 18 akt sądowych), do organu pierwszej instancji wpłynęło w dniu 25 kwietnia 2018 r. (prezentata, k. 15 a.s.), tego samego dnia zostało nadane do organu drugiej instancji, który otrzymał je w dniu 30 kwietnia 2018 r. (prezentata na piśmie przekazującym, k. 14 a.s.). Jak wyjaśnia organ odwoławczy, pismo nie zostało przekazane tego samego dnia do właściwej komórki organizacyjnej, wskutek czego nie było możliwe ustosunkowanie się do jego treści. W ocenie Sądu powyższy problem w ogóle by nie wystąpił, gdyby organ drugiej instancji zapewnił skarżącemu wszystkie jego procesowe uprawnienia, pouczając go we właściwy sposób. Przede wszystkim organ odwoławczy nie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się na jego temat. Co do zasady uchybienie tego rodzaju nie musi mieć wpływu na wynik sprawy w sytuacji, w której organ drugiej instancji nie uzupełniał dowodów, co oznacza, że materiał sprawy nie uległ zmianie w stosunku do tego, co już zostało zgromadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i co do czego skarżący mógł się wypowiedzieć uprzednio. Jednakże w niniejszej sprawie brak takiego zawiadomienia, brak poinformowania strony o tym, że organ uznaje sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia skutkował tym, że uzupełnienie odwołania wpłynęło w tym samym dniu, w którym podpisana została decyzja odwoławcza, wskutek czego argumenty strony całkowicie pominięto. Skarżącemu nie sposób zarzucić, że uzupełnił odwołanie zbyt późno, ponieważ swoje pismo z argumentacją wniósł nieco ponad dwa tygodnie po złożeniu środka zaskarżenia. Jednocześnie, zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy zasada zaufania (art. 8 k.p.a.) i zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.), a szczególnie zasada czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.) wymagały, by organ drugiej instancji zwrócił szczególną uwagę na zasygnalizowany zamiar uzupełnienia odwołania. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wskazać stronie, że organ przeprowadził już wszystkie przewidywane czynności i jeżeli strona ma zamiar wypowiedzieć się co do postępowania, winna niezwłocznie to uczynić. Typową praktyką jest zakreślenie stronie stosownego, niezbyt długiego terminu dla zapoznania się z materiałami sprawy i wypowiedzenia się co do nich. Analiza dat wydania poszczególnych rozstrzygnięć może wskazywać na to, że organowi odwoławczemu zależało na wydaniu decyzji w ustawowym terminie (art. 35 § 3 k.p.a.), z tym, że decyzję podpisano przed upływem miesiąca od otrzymania odwołania. Zasada szybkości stanowi rzecz jasna istotną dyrektywę postępowania, jednak nie może być realizowana kosztem innych zasad, szczególnie tych, które dotyczą gwarancji procesowych uprawnień strony. W realiach niniejszej sprawy, skoro skarżący sygnalizował zamiar dodatkowego umotywowania odwołania w późniejszym czasie, nawet przekroczenie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. nie mogłoby zostać uznane za przewlekłość postępowania, jeżeli przyczyną takiego przekroczenia byłoby zagwarantowanie stronie możliwości przedstawienia swoich racji. Organy administracji nie uczyniły również zadość wymogom, wynikającym z art. 9 k.p.a. Skarżący dopiero z uzasadnienia decyzji odwoławczej mógł się dowiedzieć, na jakie okoliczności powinien był przedstawić dowody, jakie przesłanki winien wykazać. W toku postępowania nie został pouczony o konieczności wykazania swoich twierdzeń. Również to uchybienie w ocenie Sądu oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania, nie czyniącego zadość zasadom procedury administracyjnej. Powyższe wady, w szczególności uniemożliwienie stronie przedstawienia argumentacji na poparcie wniesionego odwołania oraz nie pouczenie jej o skutkach braku wykazania stosownych okoliczności oznaczają naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły wpłynąć na wynik sprawy, albowiem nie wszystkie argumenty skarżącego zostały rozważone w postępowaniu administracyjnym, nie można też stwierdzić, czy odpowiednio pouczony o obowiązkach procesowych nie przedstawiłby dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Konieczne było zatem wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd uznał jednocześnie, że wystarczające jest uchylenie wyłącznie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Będzie on mógł odnieść się do wszystkich argumentów odwołania (jego uzupełnienia), pouczyć stronę o okolicznościach, które powinna wykazać oraz o skutkach ich niewykazania. W zależności od wyników postępowania organ odwoławczy bądź wyda decyzję co do istoty sprawy, bądź – jeżeli stwierdzi, że uzupełnienie materiału dowodowego konieczne jest w zakresie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. – uchyli rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekaże mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.