III SA/Kr 628/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty na wystąpienie z dnia [...] nr [...] Zastępcy Inspektora Pracy w przedmiocie przestrzegania obowiązku realizacji prawomocnych orzeczeń Sądu Pracy p o s t a n a w i a s k a r g ę o d r z u c i ć. Inspektor Pracy wystąpieniem z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (PIP) (Dz. U. Nr 89, poz. 589) wniósł o przestrzeganie przez Starostę jako pracodawcy obowiązku realizacji prawomocnych orzeczeń Sądów Pracy. W uzasadnieniu wskazał, że wyniki kontroli przeprowadzonej w Starostwie wykazały, iż w okresie od uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] do dnia zakończenia kontroli tj. [...] 2008r. pracodawca nie wykonał w/w wyroku, zawierającego zobowiązanie do powierzenia E. Ż. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół. Pismem z dnia 04.03.2008r. skarżący odwołał się do Inspektora Pracy (wskazując, że traktuje wystąpienie jako decyzję administracyjną). Zarzucił organowi naruszenie art. 282 § 2 Kodeksu pracy. Wobec powyższego wniósł o uchylenie kwestionowanego wystąpienia. Pismem Zastępcy Inspektora Pracy z dnia [...] znak [...] udzielono Staroście odpowiedzi, wskazując w szczególności, że wystąpienie Inspektora Pracy, o którym mowa w art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – kpa (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) i nie podlega egzekucji administracyjnej. W rezultacie w razie zakwestionowania wystąpienia, sprawa jest rozpatrywana w trybie skargi na czynności inspektora pracy, a organ II instancji PIP nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz zajmuje jedynie swoje stanowisko w sprawie. 21.04.2008r. Starosta skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na pismo Zastępcy Inspektora Pracy z dnia [...] znak: [...]. Wniósł o uznanie, że zaskarżone pismo oraz wystąpienie są w istocie decyzjami administracyjnymi i podlegają zaskarżeniu w trybie określonym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jak też o uchylenie stanowiska w sprawie zawartych w wymienionych pismach oraz o umorzenie postępowania, powołując się w szczególności na naruszenie przez organ PIP art. 282 § 2 Kodeksu pracy. W odpowiedzi na skargę Inspektor Pracy wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że nie można wystąpienia inspektora pracy z dnia [...] oraz pisma Zastępcy Inspektora Pracy traktować jako decyzje. Wskazał, że art. 11 ustawy o PIP rozróżnia w ramach środków prawnych będących do dyspozycji organu w razie stwierdzenia w kontrolowanym zakładzie pracy naruszenia przepisów prawa pracy dwa rodzaje środków: nakazy i wystąpienia. Formę decyzji posiadają nakazy (są weryfikowane w administracyjnym toku instancji), natomiast wystąpienie nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, wydawane jest w przypadkach gdy nie ma potrzeby wydawania nakazu, w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu w trybie przepisów kpa. Ponadto art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przewiduje stosowanie przepisów kpa w postępowaniu przez Inspektorem Pracy tylko w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych. Ustawodawca przewidział zatem wyraźnie wystąpienie jako odrębny od decyzji środek działania pokontrolnego, możliwy do zastosowania wyłącznie przez organy PIP w prowadzonych przez nich postępowaniach. Zdaniem organu wystąpienie nie nosi cech również aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 ppsa, wobec czego nie mieści się w kategorii spraw, które należą do właściwości sądów administracyjnych. Wynika to z charakteru wystąpienia – nie rodzi ono wobec pracodawcy żadnych obowiązków i nie może być traktowane jako decyzja administracyjna. Ma ono jedynie charakter zalecenia czy też postulatu pod adresem pracodawcy, nie zaś aktu władczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem rozpoznania po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest w pierwszej kolejności ustalenie czy przedmiot skargi wchodzi w zakres spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. Należy w tym względzie kierować się art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Określa on zakres kognicji Sądu poprzez stwierdzenie, że kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) (1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) (2) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowo - administracyjną kontrolę. Należy uściślić, że przedmiot skargi Powiatu określony jest w ten sposób, że jest nim pismo Zastępcy Inspektora Pracy z dnia [...] znak [...] będące odpowiedzią (wskazuje na to pierwsze zdanie pisma: "odpowiadając na pismo ...") na wystąpienie Inspektora Pracy z dnia [...] znak [...], z tym, że w uzasadnieniu skargi skarżący czyni zarzuty wobec tych dwóch pism (nazywając je decyzjami). Słuszny jest pogląd organu, że pismo z dnia [...] zostało sporządzone nie w toku instancyjnym w trybie art. 127 i nast. kpa (przy zachowaniu odpowiednich form orzeczeń) lecz w trybie analogicznym do skargowego ( art. 227 kpa), a wynika to z poniższych twierdzeń: Podstawą do kierowania przez właściwe organy Inspekcji Pracy wobec pracodawcy wystąpień jest art. 11 pkt 8 ustawy PIP. Wystąpienia kierowane są w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia. Charakterystyczne jest dla regulacji w zakresie środków, jakimi dysponuje organ po przeprowadzeniu kontroli u pracodawcy, iż istnieją dwa rodzaje: nakazy oraz wystąpienia. Art. 34 § 1 w/w ustawy określa formę nakazów, wprost stanowiąc, że przybierają one formę decyzji (ustnej, na piśmie, poprzez wpis do dziennika budowy). Pominięty jest przy tym pkt 8 art. 11, co wskazuje, że ustawodawca nie przewidział dla wystąpienia formy decyzji. Wynika z tego, że wystąpienie nie jest tego rodzaju formą rozstrzygnięcia, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, co wyklucza kognicję Sądu z punktu widzenia orzekania w sprawach skarg na decyzje. Należy przy tym podkreślić charakter wystąpienia, sformułowany przez art. 36 ustawy o PIP stanowiący, że wystąpienie winno zawierać określenie wniosków i podstawy prawnej oraz, że pracodawca, do którego skierowano wystąpienie, jest zobowiązany w terminie określonym, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić inspektora pracy o sposobie i terminie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Charakter wystąpienia nie jest więc władczy w tym sensie w jakim wydawana jest decyzja administracyjna. Obowiązek poinformowania o terminie i sposobie wykonania wniosków nie jest tożsamy z obowiązkiem wykonania wystąpienia. Pozostaje do rozważenia czy przedmiotowe wystąpienie nosi cechy innych niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 ppsa aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wchodzących zgodnie z tym przepisem w zakres kognicji sądu. Sąd w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 czerwca 2002 r. (sygn. akt SA/Sz 1138/01, publ.: OSP 2003/4/48), który zachował aktualność na gruncie przepisów ustawy ppsa. Stwierdzono tam bowiem, że wystąpienie państwowego inspektora pracy, o którym mowa w art. 11 pkt 8 ustawy o PIP nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W judykaturze i doktrynie wskazuje się na kilka niezbędnych cech, jakimi powinny charakteryzować się akty bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, aby mogły zostać poddane ocenie sądów administracyjnych. Muszą odpowiadać następującym kryteriom: - mieć charakter zewnętrzny i publicznoprawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97, ONSA 1998, Nr 4, poz. 139); - być skierowane do indywidualnego podmiotu (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r., OPS 4/03, ONSA 2004, Nr 1, poz. 8, patrz także M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, Samorząd Terytorialny z 2000 r., Nr 1-2, s. 180-181); - winny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc być ściśle związanymi z przepisami prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, publ.: ONSAiWSA z 2004 r., nr 2, poz.30); - oraz mieć charakter władczy, lecz nie będąc władczym rozstrzygnięciem właściwym dla decyzji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03,publ.: ONSA z 2004 r., nr 1, poz.5). Rozważania na temat charakteru wystąpienia z art. 11 pkt 8 ustawy o PIP prowadzą do wniosku, że choć odpowiada ono niektórym z wymienionych wyżej cechom, to jednak poprzez fakt, iż nie nakłada władczo na pracodawcę obowiązków formułując jedynie wnioski pokontrolne, nie można zaliczyć go do kategorii aktów lub czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a więc aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Obowiązki, o jakich mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa muszą być obowiązkami, których stwierdzenie bądź ustalenie będzie dla adresata wiążące (władcza ingerencja administracji), zaś wykonanie gwarantowane przymusem państwowym. Tymczasem treść wystąpień nie nosi tego rodzaju znamion, bo samo wystąpienie ma charakter postulatu, zalecenia, wskazania, nie zaś wiążącego rozstrzygnięcia, mimo iż wydane jest w sprawie indywidualnej, zewnętrznej i publicznoprawnej, skierowane jest do konkretnego podmiotu, wreszcie wynika z przepisu prawa. Nadto niewykonanie określonych w wystąpieniu wskazań nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych skutków w przypadku ich niewykonania. Ustawa o PIP nie przewiduje bowiem w tym zakresie żadnej sankcji (por. postanowienie WSA w Gliwicach IV SA/Gl 1246/06 ). W związku z powyższym należy stwierdzić, że słusznie uczynił organ, iż pismo strony skarżącej z dnia 04.03.2008r. kwestionujące wystąpienie z dnia [...] nr [...] rozpatrzył zgodnie z wewnętrznymi procedurami, w trybie analogicznym do skargowego, poprzez zajęcie określonego stanowiska a nie poprzez wydanie decyzji. Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację Sąd uznaje, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna z uwagi na okoliczność, iż po pierwsze, ogólnie - przedmiot skargi dotyczy spraw niezastrzeżonych dla właściwości sądu administracyjnego (co wyczerpuje przesłankę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa), a po drugie pismo Zastępcy Inspektora Pracy stanowi faktycznie akt w drodze postępowania skargowego zainicjowanego przez "odwołanie" Starosty, co wyklucza dopuszczalność skargi ( co z kolei uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa). Wobec powyższego orzeczono jak na wstępie.