III SA/Kr 629/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata Ł. W. - Kancelaria Adwokacka w K., przy ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Zaskarżoną decyzją z 20 marca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] 2020 r., nr [...] na mocy której przyznano A. B. (dalej: skarżący) zasiłek celowy w łącznej kwocie 720 zł z przeznaczeniem na: - dofinansowanie do zakupu środków czystości w kwocie 120 zł - (styczeń 2020 w kwocie 20 zł, luty 2020 w kwocie 20 zł, marzec 2020 w kwocie 20 zł, kwiecień 2020 w kwocie 20 zł, maj 2020 w kwocie 20 zł, czerwiec 2020 w kwocie 20 zł), - dofinansowanie do opłat mieszkaniowych w kwocie 600 zł - (styczeń 2020 w kwocie 100 zł, luty 2020 w kwocie 100 zł, marzec 2020 w kwocie 100 zł, kwiecień 2020 w kwocie 100 zł, maj 2020 w kwocie 100 zł, czerwiec 2020 w kwocie 100 zł). Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji orzekł w sposób wyżej opisany. W uzasadnieniu organ wskazał, że 9 stycznia 2020 r. skarżący podczas wywiadu środowiskowego zgłosił prośbę o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. Jak wskazał organ, w myśl art. 107 ustawy o pomocy społecznej przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy. Ustalono, że dochód skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 701 zł. Prowadzi on 1-osobowe gospodarstwo domowe. Łączny miesięczny dochód za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku wynosi 645 zł. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że aktualnie niezbędną potrzebą bytową skarżącego jest zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu środków czystości oraz opłat mieszkaniowych. Analizując sytuację na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego organ udzielił wsparcia celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, naruszenie art. 7, 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dogłębnego zbadania całokształtu okoliczności sprawy, a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, a mający istotny wpływ na jej treść, polegający na przyjęciu, iż zasiłek w przyznanej kwocie będzie wystarczający dla zaspokojenia chociażby częściowo potrzeb strony. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku celowego w wyższej kwocie niż zasądzona zaskarżoną decyzją z przeznaczeniem na dofinansowanie do środków czystości i dofinansowanie do opłat mieszkaniowych. W uzasadnieniu odwołania odwołujący wskazał, iż miesięczny koszt opłat za mieszkanie i media jest wyższy, w styczniu 2020 r. ogółem opłaty wyniosły 544,48 zł, którą to kwotę powinien ponieść po połowie solidarnie z głównym najemcą mieszkania komunalnego. Kwota jaką powinien uiścić najemcy wynosi 272,24 zł. Kwota w lutym 2020 r. za miesięczny koszt opłat za mieszkanie i media wyniesie kwotę zbliżoną do kwoty za styczeń 2020 r. W marcu, kwietniu, maju 2020 r. ulegnie zmianie z uwagi na zwiększony koszt za ogrzewania mieszkania gazem, również koszt prądu wzrośnie w tych miesiącach z uwagi na pracujące pompy, natomiast w czerwcu 2020 r. kwota za media i czynsz będzie stosunkowo mniejsza. W ocenie skarżącego organ nie zbadał wszystkich okoliczności w tym zakresie i nie przeprowadził wyliczeń. Skarżący podkreślił też, że kwota przyznana na środki czystości jest kwotą abstrakcyjnie niską. W danym miesiącu jego koszt miesięczny na środki czystości wynosi około 50-60 zł miesięcznie, tzn. na okres 6 miesięcy winna być przyznana ogółem kwota 300-360 zł. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. art. 39 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślono, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zwrócono również uwagę do subsydiarny charakter uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W odrębnym gospodarstwie domowym pozostaje - zgodnie z twierdzeniami skarżącego – J. K., która mieszka w tym samym komunalnym mieszkaniu, co skarżący i którego jest ona głównym najemcą. Mieszkanie stanowi pokój z aneksem kuchennym i łazienką. Skarżący jest rozwiedziony, ma dwóch dorosłych synów, z którymi nie utrzymuje kontaktu. Ustalono, że jest przewlekle chory oraz posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Zgodnie z orzeczeniem Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności ma wskazania do pracy w warunkach pracy chronionej. Wnioskodawca nie pracuje, nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Pozostaje on w stałym leczeniu w poradni bólu w K leczy się na depresję, ostatnio przechodził rehabilitację kardiologiczną. Wskazuje również na liczne inne schorzenia i dolegliwości. Wnioskodawca utrzymuje się jedynie ze świadczeń z pomocy społecznej. Łączny miesięczny dochód za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku wynosi 645 zł (składają się na niego kwoty z tytułu zasiłku stałego i okresowego) i nie przekracza kryterium dochodowego. Zaznaczono, że skarżący jest objęty stałą pomocą z MOPS. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, podkreślając, że wysokość świadczenia dostosowana została do możliwości finansowych pomocy społecznej. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił: 1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy a to art 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości majątkowych; 2) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie przez Organ wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia istotnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada przekonywania; 3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji a mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu założenia, iż organ orzekający w I instancji zna sytuację majątkową skarżącego i prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyznając mu zasiłek, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie, wynika, iż skarżący znajduje się w sytuacji niepozwalającej mu na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy tej kwoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z 18 sierpnia 2020 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko skarżącego wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Mając na uwadze tak określone kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa o podobnym przedmiocie między tymi samymi strona była już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 211/20. Z uwagi na tożsamość istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego obu spraw poglądy wyrażone w ww. orzeczeniu znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zawarte tam stanowisko i uznaje je za własne. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu. Choć w przeciwieństwie do zasiłku stałego i okresowego ustawodawca nie sformułował wyraźnie tego obowiązku, to warunek ten wynika z art. 8 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 przysługuje , m.in. (mając na względzie status skarżącego) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 złotych, zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, spełniającą przy tym kryteria określone w art. 7 u.p.s. -niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, przewlekle chorą, pozostająca w stałym leczeniu, ubogą. Dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego wyniósł 645 zł, czyli był niższy niż kryterium dochodowe, które w dacie orzekania przez organ wynosiło 701 złotych (art. 8 ust. 1 pkt.1 u.p.s.). Podkreślić należy, że ustawodawca odstąpił od szczegółowego określenia wysokości zasiłku celowego. Wskazał jednakże przykładowo, w cyt. wyżej art. 39 ust. 2 u.p.s. na katalog potrzeb, które powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności jako należące do elementarnych, podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Zaspokojenie tych potrzeb jest niezbędne do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2014 r., II SA/Go 482/14. Lex nr 1513358). Z użytego w art. 39 ust. 1 u.p.s. zwrotu "może" wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Oczywistym jest przy tym, że uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Nie oznacza ono bowiem dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt l OSK 1950/10, Lex nr 1070817). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 (Lex nr 47243) NSA stwierdził, że "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01 (Lex nr 149543) NSA orzekł, że "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podsumowując, stwierdzić trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. W ocenie Sądu przytoczone zasady zostały zachowane w kontrolowanym postępowaniu, gdyż łączna kwota 720 zł, przyznana skarżącemu stanowi rzeczywiste wsparcie w trudnej sytuacji. Organ prawidłowo uzasadnił wysokość przyznanego zasiłku, odwołując się do konkretnych ustaleń co do sytuacji materialnej skarżącego, w tym otrzymywanych innych świadczeń z pomocy społecznej oraz zadań i możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Dlatego też zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. nie są zasadne. Nietrafnie również zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 11 kpa, ponieważ organy przedstawiły motywy, którymi kierowały się, przyznając skarżącemu zasiłek celowy w takiej wysokości. Nie jest zasadny także zarzut skargi, że kwota przyznanego zasiłku jest niewystarczająca, gdyż nie pozwala skarżącemu na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Celem przyznanej pomocy była pomoc skarżącemu w zaspokojeniu konkretnych, wskazanych we wniosku z dnia 9 stycznia 2020 r. potrzeb, zgodnie z istotą przyznawanej pomocy, to jest zasiłku celowego. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu przy ustalaniu wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku organy pomocy społecznej uwzględniły wszystkie istotne okoliczności, a przyznana kwota stanowiła realna pomoc dla skarżącego w pokryciu wskazanych we wniosku potrzeb. Należy podkreślić, że organy pomocy społecznej działały w granicach przyznanego im przez ustawodawcę uznania administracyjnego i prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Dlatego uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone wart. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów odwołania i zasadnie przyjął, że zachodziły podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu l instancji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie l sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 w zw. z art. 200 ww. ustawy Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu Dz. U. z 2019 r., poz. 18), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.