III SA/Kr 631/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Maria Zawadzka Sędziowie: SWSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 lutego 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2020 r. odmawiającej przyznania J. N. (dalej: skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką E. O. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2019 r. Wójt Gminy przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką. Wnioskiem z dnia 1 września 2020 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką E. O. We wniosku oświadczyła, że w przypadku uznania, że spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ze skutkiem na dzień poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie świadczenia. Orzeczeniem z dnia 13 grudnia 2019 r. Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stwierdzono, że stopień naruszenia czynności organizmu E. O. powoduje trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Niepełnosprawności z dnia 20 lutego 2013 r. wynika, że E. O. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 października 2012 r. W orzeczeniu wskazano, że osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W piśmie z dnia 8 października 2020 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że mąż E. O. zmarł. Poza wnioskodawczynią E. O. ma następujących zstępnych: M. S., Z. O. oraz J. O., którzy mieszkają M oraz W. W., która mieszka w USA. Skarżąca wskazała, że osoby te ze względu na obowiązki zawodowe nie mogą partycypować w opiece nad matką. Skarżąca podniosła ponadto, że matka jest osobą niewidomą po przebytym udarze. Wymaga stałej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach, nie porusza się samodzielnie. Wskazała, że sprawuje opiekę nad matką od chwili załamania się jej stanu zdrowia, czyli około 7 lat temu, a podjęcie opieki było bezpośrednim powodem zaprzestania aktywności zawodowej przez skarżącą. Z oświadczenia J. O. wynika, że zamieszkuje on z matką oraz rodziną (żona i dwójką dzieci), jest zatrudniony w nienormowanym wymiarze czasu pracy (jako właściciel firmy transportowej). Z. O. jest żonaty, posiada trójkę dzieci, utrzymuje się z prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz dorywczych prac budowalnych, matkę odwiedza raz w tygodniu. M. S. jest emerytką, mieszka z mężem. Odwiedza matkę kiedy jest w domu, uczestniczy w cotygodniowej kąpieli matki. Nie jest w stanie podjąć się opieki nad matką ponieważ pomaga swoim dzieciom w opiece nad wnukami. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Wójt Gminy odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z tym, że niepełnosprawność E. O. powstała po ukończeniu przez nią 78 lat zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 b u.ś.r. Organ wskazał ponadto, że w toku postępowania nie wykazano, że wnioskodawczyni nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Czynności podejmowane przez skarżącą nie są bowiem takiego rodzaju, żeby wymagały całodobowej opieki. Organ zważył, że skarżącej mogą w opiece pomagać pozostałe dzieci E. O. mieszkające w tej samej miejscowości, czy poprzez osobiste świadczenie pomocy czy też opłacenie opieki nad matką. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 17 b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania za niekonstytucyjny tego przepisu oraz błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki nad skarżącą nie wypełnia dyspozycji przepisu. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych okoliczności sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja jest co do zasady prawidłowa i nie podlega wzruszeniu. Kolegium podniosło, że przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. od wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu. W rezultacie, w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała w wieku późniejszym niż wskazany w przepisie, nie jest dopuszczalna odmowa przyznania świadczenia z powołaniem się na to kryterium. W ocenie Kolegium, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjny przepis, organ I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego oraz art. 6 k.p.a. Organ II instancji wskazał, że w wyniku analizy spełnienia przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustalił, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiejkolwiek działalności zawodowej. Organ wskazał ponadto, że krąg osób zobowiązanych do alimentacji obejmuje J. O., Z. O. oraz M. S. i W. W. W ocenie Kolegium w odniesieniu do żadnej z osób zobowiązanych do alimentacji w stosunku do E. O. nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające spełnienie obowiązku alimentacyjnego. W rezultacie możliwe jest takie podzielenie się opieką nad matką, żeby nie było konieczne rezygnowanie z pracy przez zobowiązanych do alimentacji. Organ podniósł, że realizacja obowiązku alimentacyjnego może polegać nie tylko na osobistej opiece, ale również na łożeniu na osobę uprawnioną. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegające na zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczonej przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji przepisu, podczas gdy w rozumieniu przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga, w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej, niekoniecznie całodobowej, - prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek istnieje; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na oddalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że nie zawiera ona wad dających podstawę do jej uchylenia, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że matka skarżącej E. O. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności z wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. E. O. jest wdową. Mieszka z synem J. O. Zobowiązanymi do alimentacji E. O. są: skarżąca, M. S., Z. O., J. O., W. W. E. O. jest osobą schorowaną – niewidomą, po przebytym udarze. Skarżąca pomaga matce w czynnościach higienicznych (ubieraniu się, myciu, korzystaniu z toalety), w: sprzątaniu, gotowaniu, podawaniu posiłków, robieniu zakupów, nadzorowaniu podawania leków, dotrzymuje również matce towarzystwa. Sporne w niniejszej sprawie jest czy zakres opieki sprawowanej przez skarżącą daje podstawę do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz czy możliwe jest przyznanie świadczenia skarżącej, w sytuacji gdy krąg zobowiązanych do alimentacji w tym samym stopniu obejmuje pięć osób, w stosunku do których, nie zachodzą obiektywne przesłanki zwalniające z jego realizacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazać należy na wstępie, że organ II instancji zasadnie dostrzegł wadliwość uzasadnienia decyzji Wójta Gminy. W wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt K 38/13 niedopuszczalna jest bowiem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Zaznaczyć należy, że świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do sprawowania której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Zasadnie organy przyjęły, że zakres opieki jakiej wymaga E. O. i jaką wykonuje skarżąca nie jest takiego rodzaju, że uniemożliwia jej podejmowanie pracy. Czynności takie jak, pranie, przygotowanie, podawanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich, sprzątanie czy pomoc w czynnościach ubierania się i higieny osobistej, nie wykluczają równoczesnego podejmowania obowiązków zawodowych, nie muszą być wykonywane bez przerwy. Stanowisko przyjęte przez organy potwierdza okoliczność, że skarżąca nie mieszka z matką, która zamieszkuje z jednym z synów. Trzeba bowiem wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane w sytuacji, gdy opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wymusza na opiekunie rezygnację z zatrudnienia bądź rezygnację z jego podejmowania. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zakres opieki wskazany przez skarżącą oraz fakt, że E. O. zamieszkuje z synem, jego żoną oraz dwójką ich dzieci, należy stwierdzić, że sytuacja nie wymusza na skarżącej rezygnacji z podejmowania zatrudnienia. Zasadnie zatem przyjęły organy, że w sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad E. O. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. jeżeli w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Oznacza to, że zatrudnienie może być podejmowane w niepełnym wymiarze czasu pracy, na podstawie umowy o pracę, ale też umowy zlecenia. Skoro zatem matka skarżącej mieszka z synem i jego rodziną, istnieje niewątpliwie możliwość takiego zorganizowania opieki nad matką, żeby skarżąca mogła podjąć zatrudnienie choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Słusznie organy ustaliły, że krąg osób zobowiązanych do alimentacji E. O. obejmuje oprócz skarżącej, czwórkę rodzeństwa. Rodzeństwo, oprócz faktycznych utrudnień związanych ze sprawowaniem opieki nad matką (takich jak: posiadanie pracy zawodowej, czy opieka nad wnukami), nie wskazało w składanych w toku postępowania oświadczeniach na istnienie obiektywnych przeszkód realizacji ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie z art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Podkreślić należy, że realizacja obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica nie musi polegać na osobistej opiece, lecz może polegać na uczestniczeniu w finansowaniu usług osoby, która tą opiekę będzie w ich imieniu realizowała. Dodać należy, że czworo dzieci E. O. mieszka w tej samej miejscowości co matka, a zatem zasadnie przyjął organ II instancji, że mogą dokonać podziału obowiązków związanych z opieką, tak aby możliwe było równoczesne realizowanie ciążących na rodzeństwie obowiązków zawodowych. W ocenie Sądu zasadnie organ II instancji przyjął, że istnienie w realiach niniejszej sprawy pięciu osób zobowiązanych do alimentacji E. O. w tej samej linii, w stosunku do których nie zachodzą obiektywne przeszkody zwalniające z obowiązku alimentacji, co do zasady wyklucza przyznanie świadczenia jednej z nich. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skarżącej, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką. Należy bowiem wskazać, że organy ustaliły zakres opieki sprawowanej przez skarżącą w oparciu o twierdzenia skarżącej, a skarżąca w toku postępowania (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) nie podnosiła podejmowania innych czynności opiekuńczych, ani nie wnosiła o przeprowadzenie dowodów na ustalenie innego ich zakresu. Zasadnie zatem organ oparł ustalenia w tym zakresie na oświadczeniach skarżącej. Trzeba podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, o dowolnych ustaleniach faktycznych można mówić wówczas, gdy wprawdzie znajdują one potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym (tak m. in. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., I GSK 1319/20, CBOSA). Tymczasem zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego. Co więcej, kwestionowane przez skarżącą ustalenia faktyczne zostały dokonane w oparciu o twierdzenia skarżącej. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki oraz kręgu osób zobowiązanych do alimentacji E. O. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na wniosek skarżącej na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.