III SA/Kr 635/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skarg M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] z dnia [...] [...] z dnia [...] [...] z dnia [...] [...] z dnia [...] [...] z dnia [...] [...] z dnia [...] [...] z dnia [...] [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego I. skargi oddala II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokata J. Z. - Kancelaria Adwokacka K. ul. [...] kwotę 240,- zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. Prezydent Miasta decyzjami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, 8, 14, 17 ust. 1 pkt 2 i 5, 18 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 37, 39, 41, 48 ust.1, 102, 104, 106 i 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2004r., nr 64, poz. 593) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) w dniu [...] - znak [...] przyznał M. P. zasiłek celowy specjalny na zakup żywności w kwocie 110 zł, wskazując, że dochód skarżącego prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe nie przekracza 150% kryterium dochodowego, posiada trudną sytuację życiową - w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej - szczególną, uzasadniającą przyznanie zasiłku specjalnego, - znak [...] przyznał M. P. zasiłek celowy specjalny z przeznaczeniem na dofinansowanie leków i leczenia w kwocie 50 zł, wskazując w uzasadnieniu, że pomimo przekroczenia kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. kwoty 477 zł sytuacja bytowa skarżącego powoduje, że nie jest w stanie sam zaspokoić swoich potrzeb, stąd istnieje uzasadnienie dla przyznania zasiłku celowego specjalnego, - znak [...] odmówił przyznania M. P. zasiłku celowego specjalnego na zakup środków czystości, wskazując, że dochód w miesiącu sierpniu 2007r. wyniósł 497,32 zł i przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej tj. 477 zł, następnie wskazał, że skarżący posiada trzypokojowe mieszkanie, które mógłby wynająć lub zamienić na inne, posiada dochodu z ZUS-u oraz pomoc w formie zasiłku stałego. Organ wskazał ponadto, że wydatek na środki czystości nie stanowi zbyt dużego obciążenia dla skarżącego, zwłaszcza, że w poprzednim miesiącu udzielono mu już 50 zł na ten sam cel, - znak [...] odmówił M. P. przyznania zasiłku celowego specjalnego na czynsz wskazując, że skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości finansowych, ponadto organ nie dysponuje środkami na zaspokojenie wszystkich potrzeb klienta, - znak [...] odmówił M. P. przyznania zasiłku celowego specjalnego na remont mieszkania i wykonanie ekspertyzy mykologicznej, wskazując, że ekspertyza mykologiczna nie ma wpływu na poprawę warunków bytowych a podczas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie zauważono naglącej potrzeby remontu mieszkania, - znak [...] odmówił M. P. przyznania zasiłku celowego specjalnego na uregulowanie bieżących opłat za gaz i prąd, wskazując, że zadłużenie za prąd w wysokości 71 zł będzie miał pokrywane z zasiłku celowego specjalnego, natomiast bieżące opłaty może pokrywać z własnych środków, - znak [...] odmówił M. P. przyznania zasiłku celowego specjalnego na dojazdy na zabiegi fizykoterapeutyczne wskazując, że skarżący posiada własne środki finansowe, które powinny mu służyć do zabezpieczenia własnych potrzeb jak również, że skarżący nie wykorzystuje własnych uprawnień, tj. nie złożył wniosku o legitymację na ulgowe przejazdy środkami komunikacji miejskiej, - znak [...] odmówił M. P. przyznania zasiłku celowego specjalnego na produkty medyczne wskazując, że produkty medyczne przedstawione na fakturze przez skarżącego nie są środkami niezbędnymi i zalecanymi przez lekarza do poprawy stanu zdrowia, są to leki doraźne, dostępne bez recepty, które skarżący może wykupić z własnych środków. W odwołaniu z dnia 15.10.2007r. od powyższych decyzji M. P. podniósł, że pozbawiono go zasiłków w miesiącu wrześniu 2007r. ze względu na to, że decyzjom przyznającym zasiłek nadano rygor natychmiastowej wykonalności dopiero w miesiącu październiku 2007r., pomimo złożenia wniosku w miesiącu wrześniu i pomimo przeprowadzenia wywiadu środowiskowego również w tym miesiącu. Odnośnie decyzji odmawiających przyznania zasiłków wniósł o ich zmianę, uzasadniając zwiększone potrzeby finansowe wyczerpaniem organizmu i przewlekłą chorobą, zagrzybieniem grzybem pleśniowym całego mieszkania, a w związku z tym koniecznością zakupu wielu pojemników środka neutralizującego, ponadto zadłużeniem czynszowym grożącym eksmisją oraz potrzebą wykupu recepty na leki o wartości 280,95 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...] wydanymi na podstawie art. 8, 41 ustawy o pomocy społecznej, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2007r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005r., nr 267, poz. 2259) i na podstawie rozporządzenia w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, kolejno oznaczonymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] utrzymało zaskarżone decyzje w mocy. Uzasadniając decyzje, organ powołał się na definicję specjalnego zasiłku celowego oraz na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku, jak też na okoliczność, że zasiłek nie może być podwyższony z uwagi na konieczność zaspokojenia potrzeb ogółu społeczności gminy w sytuacji ograniczonych środków jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej. Wniosek skarżącego musi być również rozpatrywany w kontekście już udzielonej pomocy. Powyższe decyzje stały się przedmiotem skarg M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w których wniósł o objęcie go pomocą społeczną z uwagi na konieczność przezwyciężenia skutków trwałego kalectwa i ubóstwa i w celu usamodzielnienia się w integracji ze środowiskiem. Dodał, że zakres działania pomocy społecznej z punktu widzenia zaspokajania potrzeb osoby jest otwarty, nie ograniczony przedmiotowo. Podniósł, że decyzje są krzywdzące, gdyż nie uwzględniają jego przewlekłego schorzenia, i tego, że wymaga ścisłej diety. Koszty leczenia farmakologicznego i rehabilitacji przekraczają łącznie z dojazdami 700 zł miesięcznie, a odmowa przyznania w tym zakresie stosownego pułapu pomocy finansowej doprowadziła do jego kalectwa. Ponadto wskazał, że organy uporczywie od czerwca 2006r. odmawiają, ograniczają lub wstrzymują pomoc społeczną na pokrycie opłat za zużycie nośników energii oraz, że nie jest w stanie samodzielnie pokryć kosztów leczenia i rehabilitacji jak też kosztów przejazdów na zabiegi rehabilitacyjne. Mieszkanie pokryte jest grzybem, co hamuje jego proces leczenia. Dodatkowo podniósł, że pozostaje osobą niepełnosprawną i samotnie gospodarującą. Jedynym jego źródłem utrzymania jest renta inwalidzka w wysokości 415,88 zł miesięcznie, której wysokość nie jest w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych. W latach 2006-2007 organ przyznał tylko dwa zasiłki po 100 zł na pokrycie czynszu, nie stosując się tym samym do wyroku WSA w Krakowie z 11.09.2008r. Obecnie jest zadłużony wobec Spółdzielni na kwotę 2 225,12 zł, a posiada jeszcze zobowiązania finansowe wobec osób trzecich w wysokości 23,500 zł. Nie jest prawdą, że łączny jego miesięczny dochód z renty inwalidzkiej i zasiłku stałego wynosi 497,31 zł, gdyż organ potrącał mu z renty kwotę 166,95 zł na rzecz zwrotu zasiłku okresowego a obecnie wypłata zasiłku stałego jest wstrzymana. Na koniec dodał, że nie posiada możliwości wynajmu mieszkania, gdyż jest ono zagrzybione a ponadto zagrożony jest eksmisją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko w sprawie, a w związku ze sprawami znak [...] i [...] dodatkowo podnosząc, że rozstrzygnięcia organów są w gruncie rzeczy korzystne dla skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skargi M. P. nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skarg, wyjść należy od przypomnienia istoty uregulowań postępowania, w którym zapadły zaskarżone decyzje. W świetle przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości przez wspieranie tych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zarazem pomoc społeczna winna zapobiegać trudnym sytuacjom życiowym przez działania w celu usamodzielnienia życiowego osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Ustawa nakłada w art. 4 na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Spełnienie przewidzianego art. 4 obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej ma doniosłość prawną. W myśl bowiem przepisu art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Już z powyższych regulacji wynika, że celem pomocy społecznej nie jest obowiązek zaspakajania wszystkich potrzeb lecz tych tylko, które zaliczyć można do niezbędnych dla życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nadto, krąg uprawnionych wyznaczony jest przez krąg tych osób, które chcą z organami pomocy społecznej współdziałać w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Ustawa wskazuje przykładowo okoliczności, które mogą stanowić podstawę udzielenia pomocy społecznej wymieniając m.in. ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężka chorobę (art. 7). Zarazem przepisy ustawy określają (art. 36) zamknięty katalog świadczeń pomocy społecznej o charakterze pieniężnym i niepieniężnym. Zasadą jest, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej powstaje i przysługuje po spełnieniu przez osobę samotnie gospodarującą tzw. kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wyjątek stanowi znajdujący w sprawie zastosowanie przepis art. 41, będący podstawą do przyznania tzw. specjalnego zasiłku celowego. Brzmi on w ten sposób, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Jednakże samo spełnienie warunku przekroczenia kryterium dochodowego nie przesądza o powstaniu prawa do korzystania z tego rodzaju świadczenia pomocy pieniężnej, bowiem ustawa konstruuje dodatkową przesłankę. Musi zachodzić "uzasadniony przypadek" przemawiający za przyznaniem prawa do specjalnego zasiłku celowego, powiązany jednak z istotą zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że również zasiłek celowy specjalny ma służyć zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej. Przepis art. 39 ust. 2 wymienia przykłady takich potrzeb. Wynika z nich, iż zaspokojenie potrzeb bytowych obejmuje mieszkanie, korzystanie z pomocy zdrowotnej i wyżywienia. Zarazem jednak, istnienie takich form pieniężnej pomocy społecznej jak zasiłek stały, czy zasiłek okresowy przyznawany na podstawie okoliczności sprawy przekonuje, że istotą zasiłku celowego specjalnego jest pewna incydentalność potrzeby bytowej, którą ma pokryć. Zasiłek ten, na pokrycie określonej potrzeby bytowej, nie nabiera więc cechy świadczenia o stałym charakterze, a zwłaszcza o stałej wysokości. Z przedstawionych akt postępowania administracyjnego wynika, iż skarżący jest przez organy pomocy społecznej zaliczony do kategorii osób samotnie gospodarujących i przekracza kryterium dochodowe takiej osoby, oraz że korzystał z form pomocy pieniężnej tak w postaci zasiłku okresowego jak i zasiłków stałych. Skarżący ocenił aktualne potrzeby w zakresie środków pieniężnych na koszty utrzymania, leczenia i rehabilitacji oraz mieszkania na kwotę 1507 zł 22 gr, prezentując stanowisko, iż kwota ta stanowi minimum środków niezbędnych na zaspokojenie jego potrzeb. W przekonaniu skarżącego potrzeby te winny być w żądanym przez niego zakresie w pełni zaspokojone, również w formie specjalnych zasiłków celowych. Zdaniem Sądu stanowiska tego podzielić nie można. Samo odniesienie się do poziomu dochodów nie jest wystarczającym do określenia prawa danej osoby do specjalnego zasiłku celowego. Zwłaszcza, że konstrukcja przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej zakłada pierwszeństwo zaistnienia przesłanki " uzasadnionego przypadku" przed względami finansowymi tj. ma przede wszystkim znaczenie czy w sytuacji osoby starającej się o zasiłek zaszły wyjątkowe okoliczności, przy czym nie chodzi tu o zaistnienie strat w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ten przypadek określa art. 40 ustawy). Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Zaznaczeniu podlega, że ustawowy zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" i że organ "może przyznać" specjalny zasiłek celowy konstruuje podstawę do wydania przez organ decyzji w ramach uznania administracyjnego. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego (również specjalnego) wynika w ogólności, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej ( podobnie wyrok NSA z dnia 19.06.2007r. sygn. akt I OSK 1464/06). W rozpoznawanych sprawach organy podjęły decyzje w ramach dozwolonego zakresu uznania, właściwie dokonując oceny stanu faktycznego. W szczególności, odnosząc się do decyzji utrzymujących w mocy decyzje przyznające skarżącemu prawo do zasiłku celowego specjalnego na zakup żywności w kwocie 110 zł oraz prawo do zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na dofinansowanie leków i leczenia w kwocie 50 zł, a co do których skarżący wnosił o ich zmianę poprzez podwyższenie zasiłku przyznać należy rację organowi, że okoliczność pozostawania skarżącego w niewątpliwie trudnej sytuacji bytowej sama w sobie nie może uzasadniać podwyższenia kwoty zasiłku. W odwołaniu od decyzji I instancji skarżący nie podniósł nowych szczególnych okoliczności w stosunku do tych, które znane były organowi w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego na leczenie i na żywność, a które uzasadniałyby twierdzenie o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" przyznania specjalnego zasiłku celowego w wyższej kwocie. W stosunku do pozostałych decyzji organu II instancji, które utrzymały w mocy decyzje odmawiające przyznania M. P. specjalnego zasiłku celowego na zakup środków czystości, czynsz, remont mieszkania i wykonanie ekspertyzy mykologicznej, bieżące opłaty za prąd i gaz, na zabiegi fizykoterapeutyczne i na produkty medyczne zauważalna jest tendencja skarżącego do uzasadniania potrzeby uchylenia tych decyzji okolicznością bycia przez niego osoba samotną, schorowaną i posiadająca w związku z tym liczne, nie dające się zaspokoić z uzyskiwanej renty potrzeby finansowe. Słusznie zauważył organ, że okoliczności te nie są jako takie pominięte w całokształcie rozpoznawanych spraw skarżącego przez organ I instancji, gdyż z racji tych przesłanek otrzymuje on pomoc w postaci zasiłku stałego oraz zasiłków celowych na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Te same przesłanki nie mogą stanowić jednocześnie podstawy przyznania zasiłku celowego z art. 39 , jak i z art. 41 w/w ustawy. Musi zachodzić dodatkowa przesłanka szczególnej sytuacji. Sąd ma oczywiście na uwadze, że w dwóch przypadkach oznaczonych jako sprawa znak [...] i [...] specjalne zasiłki celowe zostały M. P. przyznane z tym uzasadnieniem, że opisywana przez niego sytuacja bytowa stanowi taką właśnie "szczególna sytuację", niemniej jednak późniejsze decyzje musiały być rozpoznane w kontekście podkreślanego na wstępie celu ustawy i możliwości finansowych organu, tj. w granicach dozwolonego prawem uznania. Na koniec należy podkreślić, że nie jest celem pomocy społecznej uczynienie z niej stałego źródła utrzymania, co winien mieć szczególnie na względzie skarżący M. P. Reasumując, wobec stwierdzenia, że zaskarżone przez M. P. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzające je decyzje Prezydenta Miasta są zgodne z prawem – Sąd oddalił skargi M. P. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sad orzekł na podstawie art. 250 ppsa w zw. z art. w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).