III SA/Kr 639/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej M. B. na postanowienie Burmistrza Miasta B z dnia [...] 2017 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 2.952,00 zł z tytułu wynagrodzenia za wykonanie czynności rozgraniczeniowych, zobowiązania M. B. - właścicielki działki nr [...] w B do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 1.476,00 zł, zobowiązania A. K. - właścicielki działek nr [...] i [...] w B do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 1.476,00 zł, zaliczenia na poczet kosztów postępowania ustalonych od A. K. wpłaconą zaliczkę w łącznej kwocie 2.952,00 zł, zwrócenia A. K. kwoty 1.476,00 zł tytułem różnicy pomiędzy zaliczką a ustaloną kwotą kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz ustalenia terminu uiszczenia kosztów na 14 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne na rachunek bankowy Gminy Miasta utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...], Burmistrz Miasta B zatwierdził ustalony w toku postępowania rozgraniczeniowego przebieg granicy działek ewidencyjnych numer [...], [...] i [...] położonych w B. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. organ l instancji ustalił koszty związane z postępowaniem rozgraniczeniowym przeprowadzonym w B, wynoszące 2.952,00 zł i nałożył na uczestników postępowania koszty rozgraniczenia, na które składa się wynagrodzenie upoważnionego geodety. Zażalenie na postanowienie organu l instancji złożyła skarżąca, nie zgadzając się z obciążeniem jej kosztami rozgraniczenia. Skarżąca zwróciła uwagę, iż wnioskodawczynią w tej sprawie była A. K., natomiast skarżąca nigdy nie dopuściła się naruszenia granicy działek sąsiednich. Strona dodała, iż postanowienie o kosztach wydane zostało 43 dni od dnia wydania decyzji o rozgraniczeniu i wobec tego postanowienie to nie może być traktowane jako wydane jednocześnie z decyzją rozgraniczeniową. Zdaniem skarżącej organ naruszył też przepisy wszczynając postępowanie rozgraniczeniowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało treść art. 262 k.p.a. i wskazało, iż w niniejszej sprawie niesporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek A. K. z dnia 27 lipca 2015 r. Postępowanie to zakończyło się decyzją z [...] 2017 r., którą Burmistrz B zatwierdził ustalony w toku postępowania rozgraniczeniowego przebieg granicy działek ewidencyjnych numer [...], [...] i [...] położonych w B. Z akt sprawy wynika, że koszty postępowania rozgraniczeniowego stanowią kwotę 2952,00 zł, co potwierdza zalegająca w aktach sprawy umowa o dzieło zawarta z geodetą J. S. z dnia 1 grudnia 2015 r. Ustalenie kosztów postępowania przez organ l instancji jest zasadne, a tym samym zarzuty sformułowane w zażaleniu nie mogą zostać uwzględnione. Organ podniósł, że zasady uiszczania kosztów postępowania rozgraniczeniowego od lat są w orzecznictwie sądów administracyjnych ustalone i opierają się na istnieniu interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one wszystkie strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Samo rozgraniczenie na tym etapie nie może być przez organ odwoławczy oceniane, albowiem sprawa ta została już zakończona decyzją z dnia [...] 2017 r. Tylko kwestionując tą decyzję strona mogła kwestionować samo postępowanie rozgraniczeniowe. W decyzji o rozgraniczeniu skarżąca została pouczona o możliwości żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Zdaniem organu odwoławczego art. 264 § 1 k.p.a. nie uniemożliwia wydania postanowienia o kosztach po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu. Wysokość kosztów wynika z umowy o dzieło zawartej z geodetą z 1 grudnia 2015 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się aneks do tej umowy z 1 kwietnia 2016 r., określający czas jej trwania od 1 grudnia 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r. Na powyższe postanowienie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca M. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy postępowanie rozgraniczeniowe było zasadnie wszczęte, czy granice nieruchomości między uczestnikami postępowania były sporne, art. art 7, art. 76 § 1, art. 13, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu wiarygodności twierdzeniom skarżącej o braku istnienia sporu co do granic działki, a także odmówieniu wiarygodności dokumentacji postępowania, z której wynikało, że skarżąca nie kwestionowała granicy działek, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności braku sporu co do tych granic, art. 8 i 107 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie czy faktycznie istniał spór pomiędzy stronami co do granic, art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez uznanie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w interesie skarżącej, podczas gdy nigdy nie była ona w sporze granicznym z żadnym z właścicieli działek sąsiednich, art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że zachodzą podstawy do obciążenia skarżącej kosztami rozgraniczenia nieruchomości, podczas gdy miedzy uczestnikami postępowania nigdy nie istniał spór co go granic działki, a skarżąca nie miała zastrzeżeń co do tych granic, naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art.152 k.c. poprzez przyjęcie, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymaniu stałych znaków granicznych, podczas gdy z przepisu tego nie wynika obowiązek ponoszenia kosztów rozgraniczenia w każdym przypadku po połowie przez właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, w szczególności przez właściciela działki, który nie kwestionuje jej granic. Skarżąca zarzuciła, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym przez Burmistrza Miasta B na wniosek A. K. brak jest ustalenia, czy granice działek [...] i [...] (należących do A. K.) i działki [...] (należącej do M. B.) były uprzednio ustalone, czy np. zniszczone zostały znaki graniczne. Ma to znaczenie dla oceny, czy w grę nie wchodziło chociażby tzw. wznowienie znaków granicznych, bez potrzeby przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Skarżąca podniosła, że nie zainicjowała postępowania rozgraniczeniowego i nie było sporu co do przebiegu granicy. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. nr 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty skargi nie są zasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia było ustalenie kosztów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), zgodnie z którą "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 par. 1 pkt 2 Kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd wskazał, że "w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997, Nr 2. poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Reasumując, należy stwierdzić, że art. 152 Kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy wszakże mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 par. 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę /strony/ a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Przepis ten (art. 262 par. 1 k.p.a.) wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracyjny zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Kwestia ta zresztą nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu (por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 880-882; Cz. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, str. 582, jak i w orzecznictwie sądowym - por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98 - Palestra 2001 nr 7-8 str. 206). Konsekwentnie więc należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do tych kosztów nie można natomiast zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru, np. kosztów zastępstwa procesowego, które nie są kosztami rozgraniczenia, a ponadto wówczas orzeczenie organu dotyczyłoby w tej mierze zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Skoro koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących po połowie, to obowiązek ten istnieje już w toku postępowania administracyjnego, a więc organ prowadzący takie postępowanie może także żądać od stron złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów rozgraniczenia, mając na uwadze, że koszty te obciążają właścicieli sąsiadujących gruntów po połowie (art. 262 par. 2 k.p.a.)". Należy zatem stwierdzić, że postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości toczy się nie tylko w interesie wnioskodawcy, tj. tego właściciela jednej z nieruchomości objętych rozgraniczeniem, który doprowadził do wszczęcia tego postępowania, ale również w interesie właściciela drugiej nieruchomości (czy też innych nieruchomości) objętej postępowaniem. Interes dla obu stron wyraża się w ustaleniu stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami. Wynika stąd, iż koszty postępowania o rozgraniczenie nieruchomości należy uznać - w świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. - za koszty poniesione w interesie obu stron postępowania rozgraniczeniowego. W postępowaniu o rozgraniczenie, prowadzonym przez organ administracji, znajdzie zastosowanie art. 152 k.c., stanowiący, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Z zestawienia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c. wynika zatem, iż koszty postępowania administracyjnego o rozgraniczenie, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości po połowie. Interes prawny skarżącej M. B. w postępowaniu rozgraniczeniowym jest niewątpliwy. Nie kwestionuje ona faktu, że jest właścicielem jednej z rozgraniczanych nieruchomości, a to działki nr [...]. W postępowaniu administracyjnym nie podnosiła zarzutu, iż prawo własności do tej nieruchomości przysługuje także innym osobom. W związku z tym zasadne było obciążenie skarżącej kosztami postępowania rozgraniczeniowego w 1/2 (połowie). Należy podnieść, że na rozprawie przed sądem administracyjnym skarżąca oświadczyła, że obecnie toczy się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie rozgraniczenia, co ewidentnie świadczy o istnieniu sporu granicznego, skoro granica nieruchomości nie została ustalona w postępowaniu administracyjnym w sposób niekwestionowany przez strony. Bez znaczenia dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostaje okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała. Należy też podnieść, że skoro A. K. złożyła do organu podanie z wnioskiem o rozgraniczenie, wskazując, że granica działek jest sporna, to organ nie miał uprawnień do nadawania temu podaniu odmiennej treści. Zarzut co do wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest również zupełnie bezzasadny. Wysokość tychże kosztów została ustalona w wysokości 2952 zł, zgodnie z umową zawartą z geodetą z dnia 1 grudnia 2015 r., uzupełnioną aneksem z 1 kwietnia 2016 r., który to geodeta został w ramach postępowania administracyjnego wyznaczony przez organ administracji do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości pomiędzy działkami nr[...] i [...] a działką nr [...]. Zdaniem Sądu z art. 264 § 1 k.p.a. nie wynika zakaz rozstrzygania o kosztach postępowania odrębnym postanowieniem, wydanym w pewnej odległości czasowej od daty wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Biorąc pod uwagę powyżej przedstawioną argumentację, Sąd uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.