III SA/Kr 639/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 kwietnia 2020r. po rozpatrzeniu odwołania D. N. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2020 r. znak [...] orzekającej o odmowie ustalenia na rzecz D. N., prawa o świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad Z. W. - osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w wysokości 1583,00 zł miesięcznie w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. oraz w wysokości po 1830,00 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2020 r. na czas nieokreślony, działając na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 4, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 21 stycznia 2020 r. D. N. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciężko chorą ciocią Z. W., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji odmówił ustalenia na rzecz D. N., prawa o świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad Z. W. od 1 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu zacytowano treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano także na przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, tj. na art. 128, art. 129 oraz art. 132 w/w ustawy. Podkreślono, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Podniesiono, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w sposób bezsprzeczny potwierdza fakt sprawowania praktycznie całodobowej opieki nad Z. W., fakt istnienia związku pomiędzy rezygnacją przez D. N. z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad Z. W., jak również fakt, że siostra Z. N. – L. K. opieki tej nie może sprawować, to jednak D. N. jest spokrewniona z Z. W. w linii bocznej w trzecim stopniu. Nie jest krewną w linii prostej względem Z. W. ani jej siostrą. D. N. nie jest zatem "inną osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny,, względem Z. W. (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy) w konsekwencji tego organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. D. N. odwołała się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygniecie co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że ciocia od 35 lat prowadzi wspólne gospodarstwo z jej rodziną. Zdaje sobie sprawę z faktu, że jako siostrzenica nie jestem spokrewniona z ciocią w linii prostej i nie ciąży na niej ustawowy obowiązek alimentacyjny, ale jedyną osobą spełniającą warunki przewidziane w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest mama Wnioskodawczym, siostra – L. K., która nie jest w stanie opiekować się ciocią, ponieważ ze względu na wiek (86 lat) i zły stan zdrowia sama potrzebuje opieki (w aktach sprawy znajduje się odpowiednie zaświadczenie lekarskie), a dolegliwości na które cierpi ciocia wymagają nieustannego, całodobowego zaangażowania, przewlekła choroba nerek, niedosłuch, choroba układu krążenia, a w sierpniu 2019 r. zdiagnozowano u niej nowotwór złośliwy. Jako członek rodziny Strona skarżąca jest jedyną osobą, która może zapewnić cioci opiekę i pomoc przy codziennych czynnościach. Postępująca choroba wiąże się z wciąż rosnącymi wydatkami i stała się dla nas ogromnym utrudnieniem finansowym. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego byłoby dla Strony wielkim wsparciem, pozwalającym na spokojne i godne funkcjonowanie w czasie opieki nad ciocią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania wskazało, że przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są: sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymagającym stałej pielęgnacji i niepodejmowanie z tego powodu pracy, a art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, czy szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosowanie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Przepis reguluje kolejność obowiązku alimentacyjnego spoczywającego na osobach spokrewnionych z uprawnionym w linii prostej i rodzeństwie. Zstępni w stosunku do uprawnionego do alimentacji to jego dzieci, wnuki, prawnuki, zaś wstępni to generacje starsze rodzice, dziadkowie. Każdy z krewnych tego samego stopnia jest, stosownie do swoich możliwości, osobiście zobowiązany wobec uprawnionego. W ocenie Kolegium stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości, D. N. jest spokrewniona z Z. W. w linii bocznej w trzecim stopniu, a zatem nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 17 ust 1 i art. 17 ust la ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Kolegium wskazało dodatkowo na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, w której wyrażono jednoznaczne stanowisko, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Na powyższą decyzję D. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32, art. 67 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wraz z ciocią od lat zamieszkuje w jednym gospodarstwie domowym. Poza tym ciocia nie ma nikogo bliskiego, kto mógłby sprawować nad nią opiekę. Skarżąca zwróciła również uwagę na pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wparcie państwa. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej: "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja SKO została wydana zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawa materialnego. Zakwestionowana przez skarżącą decyzja Kolegium utrzymała w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką Z. W. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., która w art. 17 ust. 1-5 zawiera regulacje dotyczące przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego należy stwierdzić, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie wtedy, gdy są spełnione łącznie powyższe przesłanki. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca sprawuje bezpośrednią i praktycznie całodobową opiekę nad Z. W. – swoją ciotką. Organy orzekające w sprawie stwierdziły, że istnieje związek pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad Z. W. Natomiast nie budzi również wątpliwości fakt, że skarżąca jest spokrewniona z Z. W. w linii bocznej w trzecim stopniu, a zatem nie jest osoba o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem w przedmiotowej sprawie spór dotyczy wykładni powołanego wyżej art. 17 u.ś.r. i stwierdzenia, czy osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem Sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne. Wykładnia językowa art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie bowiem wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Kwestie obowiązku alimentacyjnego uregulowane zostały w k.r.o. i te przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach k.r.o. nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców. Brak obowiązku alimentacyjnego pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się on opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Niedopuszczalne byłoby stosowanie wykładni rozszerzającej i uzupełnianie zakresu podmiotowego osób uprawnionych. Takie działanie nosiłoby bowiem znamiona zabiegu prawotwórczego, niedozwolonego dla interpretatora tekstu prawnego, który co do zasady jedynie odtwarza normy prawne zawarte w tym tekście, a nie je tworzy lub rozbudowuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 177/18). Należy wskazać, że wobec istotnych rozbieżności orzecznictwa w kwestii interpretacji art. 17 u.ś.r. dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad członkiem rodziny w sytuacji braku obowiązku alimentacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13), stwierdzając, że: "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian tej ustawy, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. Sąd wywodził, że stosowanie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). Poza tym zgodnie z art. 61(7) § 1 k.r.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Powołana wyżej uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym. Jednak zmianie nie uległ zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony wcześniej w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., a obecnie w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy. Z tego tez względu wyrażony w powołanej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. pogląd prawny wraz z argumentacją na jego poparcie, zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym. Należy powtórzyć, że skarżąca, jako siostrzenica nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec jej ciotki. Warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów k.r.o. Zatem brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Skarżąca zatem nie wchodzi do określonego przepisami o charakterze iuris cogentis, kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a kwalifikacji tej nie może zmienić okoliczność, że skarżąca jest osobą bliską dla Z. W. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy administracji nie naruszyły przepisów u.ś.r. wskazanych w skardze. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca nie spełnia przesłanek wskazanych w u.ś.r. do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego są bezzasadne. W konkluzji należy stwierdzić także, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie i zaskarżona decyzja wraz z uzasadnieniem spełnia wymogi z art. 107 K.p.a. Zostały także prawidłowo zinterpretowane (o czym stwierdzono wyżej), mające zastosowanie w sprawie, przepisy u.ś.r. Ponadto Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego skargę należało uznać za bezzasadną, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. do jej oddalenia