III SA/Kr 643/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Hanna Knysiak – Molczyk WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz.151 ze zm., zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2013 r. nr [...] orzekającą o skierowaniu J. G. na badania lekarskie w zakresie prawa jazdy kat. BC. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem nr [...]z dnia 11 października 2011 r. Główny Lekarz Orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poinformował Starostę o stwierdzeniu u J. G. okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Zaznaczył przy tym, że zweryfikowane powinno zostać prawo do kierowania pojazdami. W związku z ww. pismem Starosta wszczął postępowanie administracyjne z urzędu. W toku postępowania organ poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W konsekwencji, strona doręczyła organowi zaświadczenie lekarskie z dnia 2 stycznia 2012 r. wystawione przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób kierujących pojazdami, z którego wynikało, że J. G. jest zdolny do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy kat. BC do 1 stycznia 2007 r. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Starosta orzekł o skierowaniu J. G. na badania lekarskie. W uzasadnieniu powyższego organ wskazał, że zastosowanie trybu wynikającego z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), służy usunięciu stanu niepewności co do stanu zdrowia osób kierowanych na te badania i wpływu ich zdrowia na zdolność kierowania pojazdami. Fakt ten może zostać ustalony w trakcie specjalistycznych badań lekarskich, mających dać odpowiedź czy kierowca jest zdolny do prowadzenia pojazdów wg posiadanego prawa jazdy. W okolicznościach sprawy organ uznał, że informację od Lekarza Orzecznika z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należało uznać za wiarygodną. W odniesieniu do przedstawionych przez stronę zaświadczeń lekarskich, organ podniósł, ze zgodnie z treścią § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2005 r., Nr 2, poz. 15 ze zm.) badania lekarskie przeprowadza się wyłącznie w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. Od powyższej decyzji S. F. złożył odwołanie, w którym podniósł, że wniosek lekarza orzecznika ZUS nie ma żadnego powiązania z jego chorobą. W ocenie odwołującego się, w jego stanie zdrowia nie zachodzą przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów, na potwierdzenie czego przedstawia zaświadczenia lekarskie z przeprowadzonych badań lekarskich. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą, decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że redakcja przepisu art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych, co oznacza, że w sytuacji, gdy organ I instancji otrzyma zawiadomienie o zastrzeżeniach lekarza orzecznika ZUS o stanie zdrowia kierowcy, jest zobowiązany wydać decyzję o skierowaniu na badania lekarskie. Taka informacja stanowi wystarczającą przesłankę do podjęcia takiej decyzji, dlatego przedstawione przez stronę zaświadczenia lekarskie nie mogą stanowić przedmiotu oceny przez organ I instancji. W skardze na powyższą decyzję J. G. wniósł o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wskazując na naruszenie: - art. 75 ust. 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. zaświadczeń kardiologa i psychiatry o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, - art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami przez błędne zastosowanie i wydanie decyzji o skierowaniu na badania, mimo braku spełnienia przesłanki uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie jest prawidłowym stanowisko organów uznające, że sam fakt otrzymania zawiadomienia od lekarza orzecznika ZUS obliguje do skierowania na badania. W takiej sytuacji, organy powinny dokonać weryfikacji materiału dowodowego celem ustalenia istnienia zastrzeżeń co do stanu zdrowia, jak tego wymaga przepis ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił w niniejszej sprawie przepis art. 99 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz.151 ze zm., zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami)., Ustawa ta weszła w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., za wyjątkiem przepisów wymienionych w art. 139 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy. Prawidłowo zatem uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że to przepis art. 99 ustawy o kierujących pojazdami winien stanowić podstawę prawną orzekania w tej sprawie. Trafnie zauważyło Kolegium, że z dniem 18 stycznia 2013 r. utracił bowiem swą moc obowiązywania przywołany w podstawie prawnej przez organ I instancji art. 122 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Dokonana zmiana stanu prawnego z dniem 19 stycznia 2013 r., nie miała zdaniem Sądu, wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badania kontrolne, gdyż to ustalenia stanu faktycznego orzekających organów mają decydujące znaczenie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organów, że w tak ustalonym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym, zasadne było skierowanie skarżącego na badania lekarskie. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega między innymi osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Badanie to przeprowadza się na podstawie skierowania (art. 75 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami), wydanego przez starostę w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli u kierowcy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W myśl art. 99 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaję decyzję o skierowaniu na badania z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a, lub na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami. Z powyższych regulacji prawnych wynika, że nie ulega żadnej wątpliwości, iż w obowiązującym sprzed 19 stycznia 2013 r., jak i w obecnym stanie prawnym, przepisy zawierają podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu określonej osoby na badania lekarskie. Modyfikacji uległa jedynie ustawowa przesłanka uzasadniająca wydanie przez właściwy organ decyzji o skierowaniu danej osoby na badania lekarskie. W poprzednioobowiązującym art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym przesłanką do wydania tego rodzaju decyzji były przypadki "nasuwające zastrzeżenia" co do stanu zdrowia, w obecnym natomiast stanie prawnym są to "uzasadnione zastrzeżenia" co do stanu zdrowia kierowcy. Zasadnie więc stwierdza tut. Sąd w wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 971/13, że: "....zmiana ta nie wpływa jednakże na ocenę istnienia podstawy prawnej do podjęcia decyzji o skierowaniu na badanie kontrolne, lecz może podlegać rozważaniu jedynie z punktu widzenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które zdaniem organów, wskazują na uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których obecnie stanowi art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p." Zaistnienie zatem przesłanki "uzasadnionych zastrzeżeń" co do stanu zdrowia kierującego pojazdami ma więc decydujące znaczenie dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wbrew pozorom ustalenia organów w tym względzie muszą podlegać bardziej szczegółowej analizie mimo, że inicjatorem postępowania przed organami administracji w tym przypadku był jeden z przywołanych w art. 99 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami organów - Lekarz Orzecznik ZUS. Działania w takim zakresie uzasadnione są także tym, że aby uznać za spełnioną przesłankę warunkującą wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie muszą to być "uzasadnione zastrzeżenia" co do stanu zdrowia kierującego. Nie są więc wystarczające nasuwające się w tym względzie wątpliwości, że kierujący pojazdami ze względu na swój stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu, które mają ostatecznie rozwiać badania lekarskie, czy nawet stwierdzenie przez lekarza orzecznika ZUS "...okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych..." Z ustaleń muszą wynikać więc okoliczności, które wskazują z dużą dozą prawdopodobieństwa, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału jako uczestnika ruchu drogowego. Za taką wykładnią pojęcia "uzasadnionych zastrzeżeń" przemawia również treść § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 133). Zgodnie z tym przepisem starosta może skierować na badanie lekarskie jedynie taką osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Sąd orzekający także i w tej sprawie podziela więc w pełni stanowisko, że: "organy administracji są zobowiązane do dokonania oceny okoliczności podanych przez podmiot, który te zastrzeżenia sygnalizuje, a więc oceny czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw i czy jest wiarygodna, oraz do wskazania podstawy i wyniku tej oceny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. Nie istnieje więc automatyzm prowadzący w każdym przypadku uzyskania zawiadomienia przez starostę do wydania przezeń decyzji kierującej na badania, a więc automatyzm polegający na wydaniu jej bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów, nawet w sytuacji, gdy pismo sygnalizacyjne pochodzi od lekarza orzecznika ZUS. W takim bowiem wypadku, a więc przy założeniu automatyzmu, ciężar orzekania w tej materii spoczywałby nie na staroście, a na zawiadamiającym (w tym wypadku lekarzu orzeczniku ZUS). Decyzja w tej materii wymaga szczególnej wnikliwości i oceny całokształtu okoliczności oraz przedstawienia wszelkich jej aspektów w uzasadnieniu."(por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 971/13). W kontekście powyższego w żaden więc sposób nie można było uznać w rozpatrywanej sprawie za wystarczającej i wiarygodnej informacji Głównego Orzecznika ZUS, zawartej w piśmie z dnia 11 października 2011 r. W konsekwencji, nie można było uznać za prawidłowego do końca stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, że informacja właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia (bez ich wskazania i wyjaśnienia) stanowi wystarczającą przesłankę do podjęcia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. W ocenie Sądu lekarz orzecznik ZUS zobowiązany był wykazać uzasadnione zastrzeżenie odnośnie stanu zdrowia kierowcy. Samo wskazanie w przywołanym piśmie o stwierdzeniu u skarżącego okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych bez ich wyjaśnienia, należało, wbrew stanowisku organów, ocenić jako niewystarczające. Starosta powinien był zobowiązać ZUS do uzupełnienia wniosku oraz do oceny wskazanych okoliczności z punktu widzenia spełnienia przesłanek ustawowych do skierowania na badania lekarskie. W pełni podzielić należy stanowisko, że pogląd, iż starosta nie bada przyczyny złożenia wniosku przez ZUS byłby równoznaczny z uznaniem braku racjonalności ustawodawcy. Trafnie argumentuje sąd w powołanym już wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 971/13, "...jeżeli starosta nie miałby w tym zakresie żadnych uprawnień to należy zadać pytanie dlaczego decyzji o skierowaniu na badania nie podejmowałby sam ZUS. Zupełnie nieracjonalne byłoby przy takiej wykładni powołanych przepisów powierzanie takiej decyzji staroście. Organ jest w tym przypadku gwarantem tego, że ograniczenie praw obywatelskich następuje z uzasadnionych przyczyn." Za trafne należało zatem uznać zarzuty skarżącego przeprowadzenia przez organy błędnych ustaleń stanu faktycznego i niezasadne przyjęcie istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. Nie wyjaśnił organ, dlaczego uznał, że wobec informacji zawartej w piśmie ZUS zachodzi konieczność skierowania skarżącego na badania. Nie podał też żadnej innej okoliczności ustalonej przez siebie jako przemawiającej za wydaniem takiej decyzji. Istotnie, trafnie stwierdza Kolegium, że organy administracji nie mogą samodzielnie dokonywać wiążącej oceny stanu zdrowia skarżącego, co jest niezwykle doniosłe prawnie, ale to właśnie przed wydaniem tego rodzaju decyzji orzekające organy winny przy braku należytego uzasadnienia wniosku lekarza Orzecznika ZUS uzyskać informacje o stanie zdrowia skarżącego w zakresie wykazującym uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby, która ma być skierowana na badania lekarskie. Podstawę taką stanowi art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. jedn., Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Organy były zatem uprawnione i zobowiązane, zdaniem Sądu, do zwrócenia się o uzyskanie informacji z ZUS, zwłaszcza, że skarżący do odwołania dołączył szereg zaświadczeń lekarskich, z których, jak twierdzi wynika brak uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. Oczywiście ma rację organ, że nie jest powołany do samodzielnej oceny treści tych zaświadczeń, jednak fakt ich złożenia przy kwestionowaniu stanowiska organu I instancji był dodatkowa podstawą - oprócz obowiązku działania z urzędu wynikającego z przepisów art. 7 i 77 k.p.a. - zażądania od ZUS dodatkowych informacji. Zaniechanie w tym względzie stanowi naruszenie przepisów postępowania – artykułów: 7, 8, 77, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaprezentowane rozumienie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami, jest nie do pogodzenia ze wskazaną powyżej wykładnią tych przepisów i stanowi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązywały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku.