III SA/Kr 655/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) AWSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od [..] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 4417 zł (cztery tysiące czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 26 lutego 2021 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] 2020 r. w przedmiocie wymierzenia panu A. S. (dalej: skarżący), przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą FHU ,,A", Restauracja C, karę pieniężną w kwocie 20 000 zł. Kara została nałożona za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu 26 września 2020 r. kontroli interwencyjnej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego. W wyniku kontroli stwierdzono, że w obiekcie odbywała się dyskoteka. Według oświadczenia właściciela obiektu – skarżącego, w jego restauracji przebywało w czasie kontroli 250 osób. Przy wejściu do restauracji stwierdzono ok. 50 osób, które stały w kolejce do obiektu, osoby te nie posiadały maseczek, nie zachowywały również odpowiedniego dystansu społecznego w kolejce. Obiekt obejmował dwie sale: salę klubową oraz salę dance (mniejsza). Powierzchnia obiektu kontrolowanego według skarżącego to ok. 1 000 m2 razem z ogródkiem. Ponadto w trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że przed wejściem do restauracji zgromadziło się ok. 80 osób. Dodatkowo stwierdzono, że pod restaurację podjeżdżały kolejne samochody z potencjalnymi uczestnikami dyskoteki. Materiał z kontroli został utrwalony w protokole oraz w materiale fotograficznym i filmowym. W związku ze stwierdzeniem czynnej działalności w obiekcie i wobec obowiązującego zakazu prowadzenia działalności na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1356) Powiatowy Inspektor Sanitarny wszczął postępowanie, a następnie decyzją z 23 listopada 2020 r. wymierzył karę 20 000 zł. Podstawą prawną wydanej decyzji był art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 z późn. zm.) w zw. z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. Zdaniem organu w restauracji prowadzonej przez skarżącego zorganizowano 26 września 2020 r. dyskotekę, o czym miało świadczyć: wstęp za okazaniem sprzedawanych biletów; nanoszenie pieczątek na uczestników, zatrudnianie didżejów. Organ powołał się na ustalenia co do stanu faktycznego utrwalone w notatce urzędowej z 26 września 2020 r. sporządzonej przez funkcjonariuszy policji. Organ wskazał również, że wprawdzie pracownicy restauracji wydawali klientom maseczki, jednak ci z uwagi na dodatnią temperaturę w lokalu - nie zakładali ich. Skarżący w pisemnym oświadczeniu złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczył, że ilość osób uczestniczących to 250. W ocenie organu bez znaczenia był fakt, że działalność skarżącego została zgłoszona do CEIDG pod numerem PKD 56.10.A (restauracje i inne placówki gastronomiczne) skoro faktycznie prowadzone były dyskoteki i klub nocny. Organ uznał za niewiarygodne tłumaczenia, że tańce uczestników imprezy były wyłącznie spontanicznym zachowaniem gości lokalu. Organ zaznaczył, że skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika i zapoznano go ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Uzasadniając wymiar nałożonej kary – organ wskazał, że wziął pod uwagę okoliczności naruszenia przepisów sanitarnych, w szczególności ochronę życia lub zdrowia. Z kolei po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że na dzień wydania decyzji w II instancji (tj. 26 lutego 2021 r.), obowiązywał § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 z późn. zm.) – wprowadzający do dnia 28 lutego 2021 r. zakaz działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polegała na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych. Zdaniem organu odwoławczego – stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Skarżący 26 września 2020 r. nie zastosował się do obowiązujących ówcześnie przepisów organizując dyskotekę w swoim lokalu gastronomicznym. Organ podkreślił, że oprócz zakazów wynikających z zastosowanego w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. od dnia 26 września 2020 r., rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 września 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1654) powiat nowotarski został objęty bardziej restrykcyjnymi obostrzeniami jako "obszar czerwony". Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczącego zastosowania w sprawie art. 48a ustawy o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostawały dwie takie same jednostki redakcyjne tego przepisu o całkowicie odmiennej treści - organ wskazał, że dopiero podwójne jednostki redakcyjne art. 48a obowiązywały w okresie od 29 listopada 2020 r. do 26 stycznia 2021 r. Odnosząc się do wymiaru kary – organ odwoławczy podkreślał wysokie ryzyko rozprzestrzeniania choroby zakaźnej jakie stworzył swoim zachowaniem skarżący – organizując zakazaną dyskotekę. W wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocniczka skarżącego wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego . Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej "kpa" mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pozbawienie skarżącego prawa do wypowiedzenia się co do ustaleń będących podstawą decyzji, zdaniem pełnomocniczki skarżącego ustalenia te nie zostały poparte dowodami (np. notatka policyjna) i nie mogły stanowić podstawy decyzji; 2. naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyjaśnienia odmowy zastosowania art. 189f kpa, w przypadku gdy naruszenie w dacie decyzji było znikome, a skarżący zaprzestał prowadzenia działalności; 3. naruszenie art. 7a kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść strony w zakresie stosowanych przez organ I instancji przepisów m.in. art. 48a ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych - w sytuacji gdy przepisy w dacie wydania decyzji nie przewidywały kar pieniężnych; 4. naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocen dowodów, błędne ustalenia stanu faktycznego mające istotny wpływ na wynik sprawy, co było także podnoszone w piśmie z 16 października 2020 r., a okoliczności których organ w ogóle nie wziął pod uwagę co do stanu faktycznego; 5. naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy- poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to pominiecie okoliczności, że zgodnie z EKD, skarżący prowadził restauracje i inne placówki gastronomiczne, 6. naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego mające istotny wpływ na wynik sprawy - gdyż z jednej strony organ I Instancji stwierdził, że cały personel miał maseczki i środki ochronne (w ślad za swoim protokołem), a z drugiej, w ślad notatką policji, że maseczek nie mieli ochroniarze, 7. naruszenie art. 80 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i dokonanie ustaleń w sprawie na podstawie dowolnie wybranych dowodów, a nie na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym zarzutów i wyjaśnień do sprawy 8. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wprowadzone rozporządzeniem ograniczenia wolności i praw są zasadne, w sytuacji gdy zgodnie z dyspozycją tego przepisu ograniczenia te mogły być wprowadzone tylko i wyłącznie w drodze ustawy; 9. naruszenie art. 86 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie i brak przesłuchania skarżącego, pomimo że była to istotna okoliczność tej sprawy, a przesłuchanie skarżącego było konieczne, 10. naruszenie art. art. 48a. ustawy o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego zastosowanie i wymierzenie skarżącemu kary, w sytuacji, gdy przepisy dotyczące kar administracyjnych nie mogły mieć zastosowania; 11. naruszenie art. 135 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki do wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności, 12. naruszenie art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji RP mające istotny wpływ na wynik sprawy przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostawały w sprzeczności z Konstytucją nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązywał nadal żaden ze stanów nadzwyczajnych; 13. naruszenie art. 48a. ustawy o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w obrocie prawnym w dniu pisania odwołania (gdy decyzja jeszcze nie była prawomocna, a rygor natychmiastowej wykonalności nie był egzekwowalny) istniały dwie takie same jednostki redakcyjne tego przepisu z całkowicie odmiennym ich brzmieniem; 14. naruszenie art. 189f k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy okoliczności sprawy oraz to, że skarżący nie prowadził działalności oraz społeczna szkodliwość czynu była znikoma, 15. naruszenie art. 189d pkt 7 kpa oraz art. 8 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie i przy wymierzaniu kary pieniężnej organy nie rozważyły w ogóle, warunków osobistych skarżącego, na którego została nałożona administracyjna kara pieniężna. W żaden sposób nie została wykazana sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącego - organ II instancji ten stan rzeczy bezkrytycznie zaakceptował. W uzasadnieniu zarzutów pełnomocniczka skarżącego podkreśliła wagę Konstytucji RP i brak wprowadzenia stanu klęski żywiołowej co pozwoliłoby zgodnie z prawem ograniczyć prawa człowieka i obywatela. Wskazała też, że zastosowane w sprawie rozporządzenia ograniczyły wolność gospodarczą, pomimo że takie ograniczenia powinny wynikać z ustawy zgodnie z art. 22 Konstytucji RP. Zdaniem pełnomocniczki, wbrew argumentom organu, działalność główna skarżącego zaklasyfikowana pod numerem PKD 56.10.A powinna być zbadana, a nie pominięta obojętnie, jak to uczynił organ. Pełnomocniczka konkludowała więc, że w sprawie niedokładnie ustalono stan faktyczny i zastosowano w sprawie przepisy niezgodne z Konstytucją – powołała również na tę okoliczność wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc jak dotychczas. Do sprawy przystąpił również Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Biały Prądnik w Krakowie. Poparł skargę przychylając się do niej co do zasady i do jej zarzutów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także umorzenie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu stanowiska Prokurator podkreślał akceptację orzecznictwa dotyczącego konieczności ustalenia w formie ustawy ograniczeń praw i wolności obywatelskich. Wskazał również, że zasadne były uwagi o skutkach braku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Z tych to powodów była wadliwa zdaniem Prokuratora przyjęta technika legislacyjna w zakresie wprowadzonych ograniczeń ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. . Reasumując swoje wystąpienie Prokurator podkreślał, że nie budziło wątpliwości, iż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, ale tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna. Rację miał przede wszystkim występujący w sprawie Prokurator, który podnosił, że oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, ale tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. W istocie bowiem organowi inspekcji sanitarnej umknęło, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. zakazywało prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorcom podczas gdy taki zakaz powinien wynikać z aktu rangi ustawowej. Sąd podkreśla, że obowiązujące przepisy przewidują swobodę prowadzenia działalności gospodarczej gwarantowanej przede wszystkim art. 22 Konstytucji. Stanowi on, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Potwierdzeniem tej zasady jest art. 2 ustawy – Prawo przedsiębiorców stanowiący że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. W konsekwencji powyższych zasad wynikających z Konstytucji RP, ograniczenia co do prowadzenia różnych rodzajów działalności zostały zawarte w szeregu aktach rangi ustawowej (np. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe w art. 12 określa dozwolone formy działania banków; ustawa z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni w art. 5 zakazuje działalności w niedziele i święta itp.). Skoro działalność skarżącego (prowadzenie dyskotek i klubów) nie została ani zakazana, ani ograniczona jakąkolwiek ustawą to nakładanie na skarżącego kary pieniężnej w związku z dozwoloną prawem działalnością było działaniem naruszającym zasady praworządności, o których mowa w art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa. Sąd zauważa, że w przypadku skarżącego jedynym dozwolonym ograniczeniem byłyby ograniczenia wprowadzone na skutek ogłoszenia stanu klęski żywiołowej, który jest rodzajem stanu wyjątkowego. Zgodnie bowiem z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Zgodnie więc z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) Rada Ministrów może wprowadzić w drodze rozporządzenia stan klęski żywiołowej z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody. W tym to akcie prawnym dozwolone byłoby ograniczenie, a właściwie zawieszenie działalności określonych przedsiębiorców (art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji Sąd chciałby powtórzyć więc argumentację sądów administracyjnych dotyczącą wpływu błędnej legislacji w zakresie ograniczania praw i swobód obywatelskich na nakładane kary administracyjne za naruszenia ograniczeń sanitarnych. Sądowi w składzie orzekającym w niniejszej sprawie znane jest przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 27 kwietnia 2021 r. II GSK 673/21, w którym Sąd ten stwierdził, że ograniczenia praw i wolności w związku ze stanem epidemii znajdują oparcie w regulacji ustawowej, która jest wykonaniem konstytucyjnego nakazu, wynikającego z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Z tego powodu ten rodzaj ograniczeń należy zaliczyć do zwykłych środków konstytucyjnych niewymagających korzystania z rozwiązań prawnych właściwych dla stanów nadzwyczajnych. Jednakże orzekający Sąd poglądu tego nie podziela. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się bowiem w sposób przeważający, że realizacja przez władze publiczne obowiązków zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (tj. obowiązków przewidzianych w art. 68 ust. 4 Konstytucji RPP) "nie jest możliwa za pomocą zwykłych środków pozostających w dyspozycji władz publicznych przy dokonywaniu ograniczania praw konstytucyjnych w oparciu o wymogi z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Są one niewystarczające dla zwalczana zagrożenia. Prawne i faktyczne środki działania, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji, wymagają wprowadzenia szczególnych rozwiązań w zakresie funkcjonowania organów państwa oraz wprowadzania szczególnego rodzaju ograniczeń praw konstytucyjnych". (por. wyrok WSA w Olsztynie z 14 września 2021 r., II SA/Ol 511/21 i wskazana tam publikacja: Tuleja Piotr, Pandemia COVID-19 a konstytucyjne stany nadzwyczajne, Palestra 2020/9/5-21). Organy administracji publicznej powinny postępować w taki sposób, aby w jak największym stopniu chronić obywateli przed występującymi zagrożeniami i maksymalizować efektywność swych działań, ale nie doprowadzając równocześnie do ograniczania praw człowieka, w sposób niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego wprost wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Organy wskazały natomiast jako materialnoprawną podstawę orzeczenia § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. Przepis ten nakładał całkowity zakaz (podkreślenie Sądu) prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów Prawa przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten jednak nie zawierał jakichkolwiek wytycznych co do jego realizacji – odmiennie natomiast, takie wytyczne zawierał art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Przepis ten bowiem stanowił, że w rozporządzeniu określającym stan klęski żywiołowej określa się przyczyny, datę wprowadzenia oraz obszar i czas trwania stanu klęski żywiołowej, a także, w zakresie dopuszczonym niniejszą ustawą, rodzaje niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Wskazany natomiast przez organy obu instancji, również jako podstawa decyzji art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost i niezgodnie z art. 22 Konstytucji RP przewidywał, że czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców można ustanowić w rozporządzeniu wykonawczym, a więc akcie podustawowym. Brak było jednak jakichkolwiek wytycznych co do zakresu ograniczeń działalności gospodarczej przedsiębiorców, jakie mogły zostać wprowadzone. Z kolei art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Faktem jest, że do powyższego art. 48a został dodany (podkreślenie Sądu) art. 48a przez art. 15 pkt 7 ustawy z dnia 28 października 2020 r. (Dz.U. poz. 2112) zmieniającej ustawę o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 29 listopada 2020 r. Nowelizacja wprowadzała zmiany w rozdziale 8 "Zasady postępowania w razie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii" ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych i zakażeń u ludzi. Zmiany w ustawie polegały m.in. na przyznaniu dodatkowych uprawnień ratownikom medycznym, nie dotyczyły zatem kar pieniężnych zawartych w rozdziale 8a i w istocie nie wyeliminowały z obrotu prawnego już istniejącego art. 48a dotyczącego tych kar (w nowelizacji nie użyto bowiem sformułowania typu "art. 48a otrzymuje brzmienie"). Pomyłka legislacyjna w oznaczeniu jednostki redakcyjnej przepisu została usunięta ustawą z 21 stycznia 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 159) poprzez oznaczenie przepisu dotyczącego uprawnień ratowników medycznych jako art. 47c ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 12 pkt 3 ustawy nowelizującej z 21 stycznia 2021 r.). Zdaniem Sądu opisane powyżej okoliczności nowelizacji ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dowodzą jedynie, że ustawodawca w sposób w nieprawidłowy i pośpieszny wprowadzał ograniczenia w funkcjonowaniu poszczególnych branż w związku z ogłoszonym stanem epidemii. Formalnie jednak art. 48a w wersji dotyczącej kar pieniężnych nigdy nie został usunięty z ustawy (o czym mogłoby świadczyć określenie np. "art. 48a otrzymuje brzmienie"). Dodatkowo Sąd zauważa, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji ([...] 2020 r.) oraz przez organ II instancji (26 lutego 2021 r.) nie obowiązywały przepisy o "podwójnej" numeracji. Kary pieniężne, o których mowa w art. 48a ust. 1, wymierza, zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Zgodnie zaś z art. 48a ust. 4 wyżej wymienionej ustawy, decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia i doręcza się ją niezwłocznie. Jak już Sąd zaznaczył powyżej, ani w art. 46a, ani w art. 46b ustawy stanowiące wskazaną przez organy podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia. Dlatego też, zdaniem Sądu, Rada Ministrów nie tylko nie miała - zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - prawidłowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia w sprawie jakichkolwiek "ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii" powodujących ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, ale też Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w sposób uniemożliwiający prawnie wydanie rozporządzenia nie zawarł w ustawowej delegacji wytycznych dla tego organu dotyczących treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 26 października 1999 r., K 12/99 i z 3 kwietnia 2012 r., K 12/11). W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w dacie zdarzenia tj. 26 września 2020 r. będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, to niezgodne z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, pozwalającą na wymierzenie przez organ pierwszej instancji kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie. Sąd zgadza się przy tym, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są bowiem związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd administracyjny, który może ocenić czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13) Z tych to powodów Sąd nie rozpatrywał pozostałych zarzutów skargi co do ustaleń faktycznych bowiem nie mają one znaczenia. Z przedstawionych wyżej powodów brak jest też podstaw do kontynuowania w sprawie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty postępowania Sąd obliczył jako sumę zapłaconego wpisu od skargi (400 zł), kosztów uiszczonej opłaty skarbowej (17 zł) od pełnomocnictwa i wynagrodzenia za pomoc prawną (3 600 zł) obliczoną od wartości zaskarżenia zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).