III SA/Kr 664/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewody z dnia 28 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku skargę oddala Starosta w dniu [...] 2005 roku, wydał decyzję znak: [...], orzekającą o uznaniu skarżącego J. F. za osobę bezrobotną od dnia 19 października 2005 r. i odmowie przyznania mu prawa do zasiłku. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynikało, że w dniu 19 października 2005 r. skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy. W dniu rejestracji skarżący spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną, nie spełniał natomiast przesłanek do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Ze świadectwa pracy z 11 października 2005 r., wystawionego przez firmę "A", wynikało bowiem, że stosunek pracy ustał dnia 7 października 2005 r., w wyniku rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy skarżącego. W dniu 3 lutego 2006 r. skarżący złożył oświadczenie, z którego wynika, że w dniu 3 lutego 2006 r. wyjeżdża za granicę na okres dłuższy niż 30 dni. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] 2006 r., znak: [...] Starosta, orzekł o utracie przez skarżącego statusu bezrobotnego od dnia 3 lutego 2006 r. Pomimo prawidłowego pouczenia, skarżący nie wniósł odwołania od tej decyzji, w konsekwencji czego stała się ona ostateczna. W dniu 8 sierpnia 2006 r. skarżący ponownie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wówczas decyzją z [...] 2006 roku, znak: [...], Starosta orzekł o uznaniu skarżącego od dnia 8 sierpnia 2006 roku za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania zasiłku. W dniu 22 czerwca 2007 r. zapadł wyrok Sądu Okręgowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...], na mocy którego zasądzono na rzecz skarżącego odszkodowanie z tytułu rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z naruszeniem przepisów prawa. W związku z tym, pismem z dnia 16 listopada 2007 r. skarżący wniósł wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] 2005 roku, [...], orzekającą o uznaniu skarżącego J. F. za osobę bezrobotną od dnia 19 października 2005 r. i odmowie przyznania mu prawa do zasiłku. Po rozparzeniu wniosku, Starosta decyzją z [...] 2007 roku, znak: [...], wydaną na podstawie art. 148 § 1 i 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej Kpa), odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] 2005 roku, znak: [...]. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie, po rozpatrzeniu którego Wojewoda decyzją z [...] 2008 roku, znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja Wojewody z [...] 2008 roku, znak: [...], była przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 15 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 412/08, oddalił skargę skarżącego. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę kasacyjną, po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 26 marca 2010 roku, sygn. akt I OSK 99/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 549/10, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, z [...] 2008 roku, znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko WSA stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach należy uznać, że dochowano terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Uwzględniając wytyczne Sądu, Starosta, decyzją z [...] 2011 r., znak: [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] 2011 roku, znak: [...]), uchylił decyzję z [...] 2005 roku, znak: [...] i orzekł o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 19 października 2005 r. oraz przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 27 października 2005 r. do dnia 2 lutego 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu rejestracji, tj. 19 października 2005 r. skarżący spełniał warunki do przyznania prawa do zasiłku na okres 6 miesięcy. Jednakże w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] 2006 r., na mocy której skarżący został skreślony z ewidencji osób bezrobotnych z uwagi na wyjazd za granicę na okres przekraczający 30 dni. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zakwestionował końcową datę przysługiwania prawa do zasiłku, tj. dzień 2 luty 2006 roku. Skarżący podniósł, że dnia 3 lutego 2006 roku nie składał żadnego oświadczenia o braku gotowości do podjęcia pracy powyżej 30 dni. Stwierdził też, że nie widział decyzji organu I instancji z dnia [...] 2006 roku o utracie statusu bezrobotnego od 3 lutego 2006 roku. Skarżący podniósł, że to nie jego podpis widnieje na decyzji, jako potwierdzenie jej osobistego odbioru 3 lutego 2006 roku. Decyzją z dnia 28 marca 2011 r., znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując argumentację organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której powtórzył zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm,) zwanej dalej P.p.s.a. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż wydana ona została z zachowaniem norm proceduralnych i materialnych, a zatem nie stwierdzono przesłanek obligujących wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Na wstępie zaznaczyć należy, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego nastąpiło w wyniku zainicjowania nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest wznowienie postępowania. Przedmiotem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było zatem uchylenie decyzji z dnia [...] 2005 r znak : [...], a także uznanie skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 19 października 2005 r. oraz przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 27 października 2005 r. do dnia 2 lutego 2006 r. Skarżący zakwestionował okres, na jaki przyznano mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych, w zakresie jego końcowej daty, tj. dnia 2 lutego 2006 r. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] 2006 r., znak: [...], na mocy której orzeczono o utracie przez skarżącego statusu bezrobotnego od dnia 3 lutego 2006 r., a także skutków prawnych jakie wywołuje ona w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli orzekającego Sądu. Wspomniana decyzja została wydana z uwagi na złożenie przez skarżącego oświadczenia z dnia 3 lutego 2006 r. o wyjeździe za granicę na okres dłuższy niż 30 dni. Oświadczenie takie z podpisem skarżącego (co kwestionuje skarżący) widnieje na karcie nr 9 akt administracyjnych. Przedmiotowa decyzja została wydana min. na podstawie art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 101 ze zm.) mającej zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którym bezrobotny, który w okresie krótszym niż 30 dni przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, nie zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego, jeżeli o zamierzonym pobycie lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia zawiadomił powiatowy urząd pracy. Zasiłek za ten okres nie przysługuje. Od powyższej decyzji skarżący nie wniósł odwołania, a zatem stała się ostateczna. W ocenie Sądu organy administracyjne podejmujące rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie, przy określaniu okresu na jaki skarżącemu przysługiwał zasiłek dla bezrobotnych, były zobligowane wziąć pod uwagę treść istniejącej w obrocie prawnym, ostatecznej decyzji z dnia [...] 2006 r. Pamiętać bowiem należy, że decyzja ostateczna staje się wykonalna, wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że od chwili doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] 2006 r. (potwierdzenie odbioru decyzji jest opatrzone własnoręcznym podpisem skarżącego – karta nr 11 akt administracyjnych), na mocy której orzeczono o utracie przez skarżącego statusu bezrobotnego od dnia 3 lutego 2006 r.. Starosta jest związany jej treścią, decyzja ta została bowiem wprowadzona do obrotu prawnego i jej wzruszenie jest dopuszczalne w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami K.p.a. Związanie decyzją ostateczną istnieje zarówno wtedy, gdy w ocenie organu jest ona poprawna, jak i również wtedy, gdy dostrzega on jej wadliwość. Mając zaś na uwadze treść art. 16 kpa stwierdzić należy, że uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jednakże skarżący nie podejmował żadnych starań w celu usunięcia z obiegu prawnego spornej decyzji z dnia [...] 2006 r. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym korzystając z domniemania prawidłowości, a zatem wiąże organ administracji, który ją wydał, a jej treść i ustalenia muszą być brane pod uwagę i uwzględniane przez inne organy administracji publicznej prowadzące postępowania administracyjne, a także przez Sąd. Powyższe potwierdza stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 1993 r. (sygn. III ARN 27/93 OSNC 1994 r. Nr 2 poz. 43) gdzie Sąd Najwyższy wskazał, że wprawdzie k.p.a. nie ma w swych przepisach normy odpowiedniej do art. 366 k.p.c., to jednak nie można z tego wyprowadzić wniosku, że postępowaniu administracyjnemu nie znane jest pojęcie "powagi rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej)". Stwierdził też, że: "Pomimo różnic co do skutków prawnych między prawomocnym wyrokiem sądu, a ostateczną decyzją organu administracji, zasada trwałości rozstrzygnięć podjętych przez kompetentne organy w granicach ich ustawowego umocowania stanowi wspólną cechę postępowania sądowego i administracyjnego, zgodnie z wymogami konstytucyjnej zasady demokratycznego prawa". Warto również zwrócić uwagę na wypowiedzi w doktrynie, według których związanie organu administracji własną decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej, przy czym ustanie związania decyzją nie oznacza, iż organ nie jest związany skutkami prawnymi i faktycznymi wywołanymi przez tę decyzję w okresie jej obowiązywania (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Wyd. 10, str. 425). Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji są prawidłowe. Organ przyznając skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 27 października 2005 r. do dnia 2 lutego 2006 r. działał na podstawie art. 73 ust. 1 pkt 1 oraz art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także uwzględnił treść rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] 2006 r. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w zakresie rozstrzygnięcia o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...] 2005 r. albowiem w tym dniu skarżący zarejestrował się jako osoba bezrobotna, z zatem rozstrzygnięcie to odpowiada treści art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy. Również uchylenie decyzji z dnia [...] 2005 r. oraz rozstrzygnięcie o istocie sprawy nastąpiło w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie unormowaniami, a to art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.