III SA/Kr 680/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy Oddział Terenowy w Olkuszu na uchwałę Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 9 września 2009r. Nr XXXII/237/2009 w przedmiocie przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w Olkuszu postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). W dniu 9 września 2009r. Rada Powiatu w Olkuszu podjęła uchwałę Nr XXXII/237/2009 w sprawie przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w Olkuszu. Pismem z dnia 20 kwietnia 2012r. Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy Oddział Terenowy w Olkuszu wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu w Olkuszu, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Olkuszu wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w § 2 art. 50 p.p.s.a. ustawodawca zastrzegł, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), której art. 87 ust. 1 stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika zatem, iż strona może zaskarżyć do sądu administracyjnego tylko tę uchwałę, która narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest natomiast zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Podkreślić należy, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu powiatu oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I SA 1748/83). W piśmie z dnia 6 sierpnia 2012r. pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, gdyż wkracza w sferę praw pracowniczych, a więc w sferę, która leży w bezpośrednim zainteresowaniu związków zawodowych reprezentujących wszystkich pracowników, także tych niezrzeszonych w związkach, mieszcząc się w ramach ich zadań ustawowych. Jednak zdaniem Sądu, przepisy art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 854 z późn. zm.) nie mogą być źródłem własnego interesu prawnego danego związku zawodowego, bo określono w nich zadania związków zawodowych wobec wskazanych w nich interesów ludzi pracy. Nie odnoszą się one natomiast do własnych interesów danego związku zawodowego. Natomiast art. 19 tej ustawy, określający prawo związków zawodowych do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, stanowi źródło interesu prawnego danej organizacji związkowej tylko w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011r., sygn. akt II OSK 2597/10). Na mocy tego przepisu ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami. Naruszenie tego prawa związków zawodowych do kształtowania aktów prawa miejscowego uprawnia daną organizację związkową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z powodu naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Projekt zaskarżonej uchwały został przedstawiony do zaopiniowania organizacjom związkowym, w tym także stronie skarżącej (opinia Zarządu Regionu Małopolskiego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy z dnia 24 sierpnia 2009r.). Jeżeli więc organizacja związkowa zajmuje stanowisko w procesie podejmowania aktów prawa miejscowego w formie stosownej opinii (art. 19 ustawy o związkach zawodowych), to nie przysługuje jej legitymacja skargowa w sprawie, w której zajęła stanowisko w tej formie, bo z mocy prawa jest ona organem współuczestniczącym w tym procesie (por. J. Borkowski Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996r., sygn. akt III AZP 25/96, OSP 1997, nr 1, s. 27 i n.). W konsekwencji zatem uznać należy, że na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., związki zawodowe i inne organizacje społeczne nie są uprawnione do wnoszenia skarg na akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w cudzej sprawie. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 87 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie zapadłym na tle identycznego w swej treści art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji auctoritas rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie powiatowym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 87 ust. 2 u.s.p., odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że Sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego. Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Tym samym w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności skarżonego aktu (art. 134 §2 p.p.s.a.). Kontrolując legalność uchwał samorządowych sądy administracyjne działają jako specyficzne sądy nad prawem, korzystając z kompetencji analogicznych do tych, jakie w odniesieniu do innych rodzajów aktów normatywnych ustrojodawca przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu. Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 87 ust. 2 u.s.p. wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej strony skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej uchwały, a zatem mogłoby dojść do sytuacji, w której uchwała samorządowa podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłączona byłaby spod kontroli jej legalności przez sąd administracyjny. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby zatem ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia danej uchwały przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił. Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi, a nie jej oddalenia, o co wnosił organ. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej, gdyż nie dotyczy ona uprawnień lub obowiązków strony skarżącej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – jak w pkt 2 postanowienia.