III SA/Kr 680/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: S WSA Janusz Kasprzycki ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 marca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy odmawiającej przyznania P. K. (dalej: "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. K. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 6 lipca 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – Z. K. urodzoną w dniu [...] 1936 r. Do wniosku dołączono orzeczenie z dnia 9 maja 2019 r., z którego wynika, że Z. K. posiada stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności, daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 marca 2019 r. W orzeczeniu wskazano, że Z. K. wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna lub innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Od stycznia 2020 r. Z. K. jest wdową. Pismem z dnia 31 lipca 2020 r. skarżący został wezwany do złożenia oświadczenia czy rezygnuje z przyznanego decyzją z dnia [...] 2020 r. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, iż w celu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – wnosi o uprzednie uchylenie w całości prawomocnej decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z dnia 23 marca 2020 r., a tym samym dokonuje wyboru świadczenia. W dniu 3 września 2020 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego wynika, że Z. K. jest osobą przewlekle chorą, ma trudności w przemieszczaniu się i czynnościach samoobsługowych, wymaga w związku z tym stałej pomocy osób trzecich. Skarżący i Z. K. mieszkają w jednym domu, jednak w odrębnych jego częściach, wyposażonych w osobne wejścia. Skarżący opiekuje się matką: gotuje posiłki, sprząta i czyści przenośną toaletę, z której korzysta matka. Czynności opiekuńcze wykonuje również siostra skarżącego E. P., która mieszka w tej samej miejscowości. Siostra skarżącego, gdy tylko nie pracuje, zajmuje się matką: przynosi posiłki, robi zastrzyki z insuliny, przygotowuje i wykupuje leki, umawia wizyty lekarskie i dozór pielęgniarek, pomaga matce dbać o higienę osobistą oraz w cotygodniowej kąpieli. Skarżący wskazał, że nie potrafi robić zastrzyków z insuliny, ale chce się nauczyć. Podniósł ponadto, że w ostatnim czasie siostra była na zwolnieniu lekarskim, więc mogła więcej czasu poświęcić na zajmowanie się matką, ale jak skończy się okres zwolnienia lekarskiego więcej obowiązków spadnie na skarżącego. Skarżący nie pracuje zawodowo, utrzymuje się ze świadczenia opiekuńczego w wysokości 620 zł. Z oświadczenia siostry skarżącego E. P. (k. 28) wynika, że w jej ocenie sprawuje ona opiekę nad matką w około 60%, a skarżący w 40%. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Wójt Gminy odmówił przyznania na rzecz skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania, rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką Z. K. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w okresie od 1 lipca 2020 r. na czas nieokreślony. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wówczas, gdy niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tymczasem, daty powstania niepełnosprawności Z. K. nie sposób ustalić. Treść orzeczenia o niepełnosprawności wyklucza jednakże przyjęcie, że niepełnosprawność ta powstała przed ukończeniem 18 roku życia. W ocenie organu I instancji kolejną przeszkodą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a to przez naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. polegające na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia, - naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 lit b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej zawartej w tym przepisie; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 12 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Podniósł, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. może być stosowany wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Zdaniem Kolegium bezsporne jest, że opieka nad niepełnosprawną Z. K. wykonywana jest przez skarżącego, jak i przez córkę (siostrę skarżącego) E. P., a opieka wykonywana przez siostrę skarżącego w istocie stanowi większość niezbędnych czynności. Z tych przyczyn Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, wskazując jednak, że nie podziela stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił: - dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji przepisu, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu wymaga – w zależności od schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, niekoniecznie całodobowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką podczas, gdy związek ten istnieje; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 8, art. 9 art. 77 §1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, co skutkuje brakiem przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W sprawie bezsporne jest, że matka skarżącego posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności z wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący opiekuje się matką – sprząta, przygotowuje i podaje posiłki, a także czyści i opróżnia przenośną toaletę. W opiece nad Z. K. uczestniczy również siostra skarżącego, która realizuje szereg czynności opiekuńczych: wykonuje zastrzyki z insuliny, przygotowuje i kupuje leki, przygotowuje posiłki, umawia wizyty lekarskie, pomoc pielęgniarską, dba o higienę i kąpiel Z. K. Sporną kwestią jest natomiast czy zakres opieki realizowanej przez skarżącego jest tego rodzaju, że wyklucza podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Słusznie organ II instancji stwierdził, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). Tymczasem, w niniejszej sprawie niepełnosprawną Z. K. opiekują się dwie osoby, przy czym z materiału dowodowego (niekwestionowanego przez skarżącego) wynika, że większość czynności opiekuńczych wykonuje siostra skarżącego E. P. Okoliczność ta w ocenie Sądu wyklucza przyjęcie, że skarżący nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad matką, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skoro bowiem część czynności opiekuńczych jest wykonywana przez siostrę skarżącego (zobowiązaną do alimentacji względem Z. K.) możliwe byłoby takie zorganizowanie opieki, żeby skarżący mógł realizować swoje obowiązki zawodowe. Zasadnie zatem organy przyjęły, że w realiach niniejszej sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją czy też niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad matką. W ocenie Sądu szczególnie znamienny jest fakt, że siostra skarżącego, pracując zawodowo aktywnie uczestniczy w opiece nad matką. Potwierdza to zatem okoliczność, że zakres opieki nad matką sprawowanej przez skarżącego nie jest tego rodzaju, że wykluczałby podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia (choćby w częściowym wymiarze czasu pracy). W ocenie Sądu na prawidłowość ustaleń przyjętych w zaskarżonej decyzji nie wpływa podnoszona przez skarżącego okoliczność, że rozmiar opieki sprawowanej przez E. P. jest wynikiem przebywania siostry skarżącego na zwolnieniu lekarskim, a po powrocie do pracy większość czynności opiekuńczych spadnie na skarżącego. Trzeba bowiem podkreślić, że ocena legalności decyzji dokonywana jest na moment jej wydania. W czasie orzekania przez organ II instancji skarżący dzielił opiekę nad matką z siostrą E. P. Równocześnie, jeśli w przyszłości zakres opieki wykonywanej przez skarżącego będzie tego rodzaju, że wykluczy on podjęcie zatrudnienia przez skarżącego, choćby w niepełnym wymiarze czasu, nie będzie przeszkód do wystąpienia z kolejnym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niezasadny jest zarzut skarżącego, że organ nie ustalił zakresu opieki skarżącego nad matką. Zakres opieki został ustalony w oparciu o oświadczenia skarżącego i siostry skarżącego. Podkreślić należy, że skarżący nie kwestionował zakresu opieki sprawowanej przez siostrę określonego w wywiadzie środowiskowym oraz oświadczeniach E. P. Sąd zważył, że organ I instancji wadliwie przyjął, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane ze względu na fakt, że niepełnosprawność Z. K. powstała po ukończeniu 18 roku życia. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 niedopuszczalne jest różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W ocenie Sądu wadliwie wskazał również organ I instancji, że świadczenie nie może być przyznane ponieważ skarżącemu przyznano wcześniej specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżący złożył w toku postępowania oświadczenie o wyborze świadczenia i wniósł o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazane wady decyzji organu I instancji nie miały jednak wpływu na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ nie wpłynęły one na treść decyzji. Skoro bowiem w sprawie nie zostały spełnione pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, brak było podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji innych naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz na podstawie prawidłowo zastosowanej i zinterpretowanej podstawy prawnej zawartej w art. 17 u.ś.r. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z 109 pkt 2 p.p.s.a. ponieważ skarżący wniósł o jej rozpoznanie w tym trybie, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.