III SA/Kr 69/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2021 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącej A. M. - S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (babcią) – K. G. Zdaniem organu skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu A. M. – S. nie zgodziła się z ww. decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że skarżąca mieszka wraz ze swoją babcią, sprawując nad nią opiekę. Opieka jest całodobowa, ze względu na zły stan zdrowia, a polega w szczególności na przygotowaniu posiłków, leków, zabezpieczeniu potrzeb higienicznych, zorganizowaniu spraw urzędowych i lekarskich. SKO wskazało też, że babcia skarżącej sama załatwia potrzeby fizjologiczne i samodzielnie spożywa posiłki. We wspólnym mieszkaniu zamieszkują mąż skarżącej i jej dziecko. Córka K. G. E. R. mieszka odrębnie, nie jest w stanie sprawować opieki nad swoją matką ze względu na depresję, pozostaje w leczeniu. Odnosząc się do podnoszonej przez organ I instancji przeszkody w postaci niemożliwości oceny, od kiedy powstała niepełnosprawność K. G., tj. braku spełnienia wymogów wskazanych w przepisie art. 17 ust 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim warunkuje on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności, Kolegium zwróciło uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sam zatem brak podania daty powstania niepełnosprawności K. G. w orzeczeniu Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 24 maja 2005 r. o uznaniu za całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji oraz brak możliwości ustalenia tej daty na podstawie dostępnych dowodów nie stanowi przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało następnie, że w sprawie nie został spełniony warunek przyznania przedmiotowego świadczenia: mianowicie z normy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium w realiach przedmiotowej sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą, a koniecznością opieki nad osobą wymagającą opieki, albowiem opieka, którą sprawuje nie ma charakteru tego rodzaju ażeby zmuszała ją do definitywnej rezygnacji z pracy czy też aktywności zawodowej. Kolegium podkreśliło, że nie neguje, iż K. G. ze względu na liczne schorzenia i niepełnosprawność wymaga opieki i pomocy osób drugich. Jednak do czynności typowo opiekuńczych spośród wymienionych przez skarżącą można zaliczyć pomoc w toalecie, ubieraniu się czy myciu. Natomiast takie czynności jak: przygotowywanie posiłków, wykupywanie lekarstw, zapewnienie transportu do lekarzy, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności. Są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo, czy też prowadzą gospodarstwo rolne i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Zwłaszcza, że skarżąca mieszka wraz z babcią i swoją własną rodziną mężem i córką. Zdaniem Kolegium, zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną babcią jest do pogodzenia z równoczesnym prowadzeniem gospodarstwa domowego i zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. M. – S. zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającą ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), w skrócie - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu była w niniejszej sprawie decyzja SKO z dnia 8 listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021 r. odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl art. 17 ust 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, za prawidłowe uznać należy stanowisko Kolegium, że obecnie nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej na podstawie literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem z uwagi na wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Kolegium trafnie też wskazało na brak związku przyczynowo - skutkowanego pomiędzy niepodjęciem zatrudnienia czy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią. Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 ustawy, wyjaśnić należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie pielęgnacyjne bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. np. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. np. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżąca mieszka wraz ze swoją babcią i sprawuje nad nią całodobową opiekę, ze względu na zły stan zdrowia ww. Przygotowuje posiłki, podaje leki, załatwia sprawy urzędowe, organizuje wizyty lekarskie. W związku z powyższym fakt sprawowania opieki przez skarżącą nie wyklucza podjęcia przez nią pracy, choćby w niepełnym zakresie. Podkreślić jednak należy, że takie czynności, jak przygotowanie posiłku i ich podawanie, sprzątanie, pranie, umawianie wizyt lekarskich, robienie zakupów, w tym realizacja recept czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Natomiast czynności skarżącej związane z opieką nad babcią polegające na pomocy w utrzymaniu higieny, ubieraniu, podawaniu leków, czy posiłków (k. 4, 4, 49-51 a.a.) nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Z powyższego wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną babcią jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia przez skarżącą, choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Ogólne zarzuty skargi w tym względzie, nie odnoszące się w żaden sposób do ustalonego w sprawie stanu faktycznego (niezakwestionowanie go w żadnym zakresie) są nieuzasadnione. Podkreślić należy, że Sąd (podobnie jak Kolegium) nie kwestionuje złego stanu zdrowia babci skarżącej i konieczności pomocy przez wnuczkę, jednakże, samo sprawowanie opieki nie stanowi, w świetle art. 17 ust. 1 ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Z tych to powodów Sąd doszedł do wniosku, że Kolegium w zaskarżonej decyzji, a wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy dokonało wykładni art. 17 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.