III SA/Kr 70/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. NSA Krystyna Kutzner Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi T. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 30 listopada 2009 r. , Nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej Rady Gminy s k a r g ę o d d a l a . wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 września 2010r. Pismem z dnia 10 września 2009r. Wojewoda wezwał, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej T. B. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania z tego powodu, że w dniu w dniu 24 lipca 2008r. uprawomocnił się wydany przez Sąd Rejonowy Wydział Sądu Grodzkiego wyrok warunkowo umarzający na okres próby wynoszący jeden rok postępowanie karne w sprawie toczącej się przeciwko T. B. o przestępstwo z art. 270 § 1 Kodeksu karnego, tj. o czyn ścigany z oskarżenia publicznego, co – stosownie do normy art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) – powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Pismem z dnia 8 października 2009r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował Wojewodę, iż podczas sesji Rady w dniu [...] 2009r., odbyło się głosowanie nad projektem uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej T. B. Stosunkiem głosów: 0 głosów za, 7 głosów przeciw i 6 głosów wstrzymujących się Rada Gminy nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnej T. B. Pismem z dnia 17 listopada 2009r. Wojewoda poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zaistnieniu okoliczności uzasadniających wydanie przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy. Organ nadzoru wyjaśnił, iż w dniu 10 września 2009r. wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Gminy T. B. w terminie 30 dni od otrzymania przedmiotowego wezwania, jednak Rada Gminy nie podjęła w wyznaczonym terminie stosownej uchwały. W związku z powyższym konieczne stało się, zdaniem Wojewody, wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu 30 listopada 2009r. Wojewoda, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 190 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), wydał zarządzenie zastępcze nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnej Rady Gminy Pani T. B. W § 1 tego zarządzenia Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy T. B. na skutek utraty przez nią prawa wybieralności w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział Sąd Grodzki z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt [...], którym warunkowo umorzono postępowanie karne przeciwko T. B. w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda wyjaśnił, iż w/w wyrok Sądu Rejonowego z dnia 20 maja 2008r. uprawomocnił się w dniu 24 września 2008r. Wyrokiem tym Sąd warunkowo umorzył na okres próby wynoszący jeden rok postępowanie karne przeciwko T. B. oskarżonej o przestępstwa z art. 270 § 1 Kodeksu karnego, czyli o czyn ścigany z oskarżenia publicznego. W ocenie organu nadzoru, powyższa okoliczność – stosownie do normy art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) – powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Przy czym, zgodnie z ust. 2 w/w przepisu, wygaśnięcie mandatu radnej winna stwierdzić uchwałą rada gminy, najpóźniej w 3 miesiące od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Wojewoda podniósł, iż stosownie do treści pierwszego z przywołanych przepisów utrata biernego prawa wyborczego skutkuje stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy prawo wybieralności do pełnienia funkcji radnego (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie posiadającej prawo wybieralności do danej rady gminy. Natomiast stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy nie mają prawa wybieralności osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Wojewoda wyjaśnił, iż w dniu 10 września 2009r. wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Gminy T. B w terminie 30 dni od otrzymania przedmiotowego wezwania. Pomimo jednak wezwania i pouczenia o prawnych konsekwencjach zaniechania, Rada Gminy nie wypełniła ciążącego na niej ustawowego obowiązku i nie podjęła uchwały, na skutek której nastąpiłoby wygaśnięcie mandatu radnej T. B. W związku z tym, zdaniem organu nadzoru, wydanie niniejszego zarządzenia zastępczego stało się konieczne. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła T. B. domagając się jego uchylenia, gdyż zostało ono wydane już po upływie okresu próby wymienionego w wyroku Sądu Rejonowego. Skarżąca stwierdziła również, iż zaskarżone zarządzenie w żaden sposób nie zostało uzasadnione, gdyż nie wskazano czy i ewentualnie jakie zachodziły podstawy do jego zastosowania. Zdaniem skarżącej, pozbawiło ją to możliwości złożenia wyjaśnień przed Radą Gminy. Skarżąca zarzuciła również, iż zaskarżone zarządzenie nie określa zakresu czasowego utraty prawa wybieralności, ograniczając się jedynie do stwierdzenia tego faktu. Skarżąca wskazała, iż zarządzenie wydano w dniu 30 listopada 2009r., a więc po czterech miesiącach od upływu okresu próby wyznaczonego w wyroku Sądu Rejonowego. Jej zdaniem, skutek utraty prawa wybieralności nie może obejmować czasu trwającego przez nieskończenie długi okres. Nie może tutaj występować jakakolwiek dowolność interpretacyjna, a zarządzenie pomija wszelkie aspekty temporalne stanu faktycznego tej sprawy oraz ich wpływ na jego treść. Skarżąca podniosła również, iż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego powoduje negatywny skutek dla radnego, którego ono bezpośrednio dotyczy i już chociażby z tego względu zachodził szczególny wymóg dokładnego wyjaśnienia całej sprawy, celem wyeliminowania wszelkich niejasności i zastrzeżeń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie przed Radą Gminy organ nadzoru wyjaśnił, iż w ustawie zapewniono możliwość złożenia wyjaśnień przed podjęciem przez radę uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Ograniczono jednakże to uprawnienie jedynie do przypadków, które wymagają przeprowadzenia pewnych ustaleń faktycznych, gdzie wyjaśnienia mogą mieć istotne znaczenie dla tych ustaleń. Jednakże zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie przyczyną wydania zarządzenia zastępczego był prawomocny wyrok Sądu, tym samym złożenie wyjaśnień nie miałoby wpływu na jej wynik. Ponadto z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż skarżąca kilkukrotnie nie stawiała się na sesje Rady Gminy, których porządek obrad dotyczył przedmiotowej sprawy i gdzie mogła złożyć stosowne wyjaśnienia. Wojewoda stwierdził również, że podniesiony zarzut wydania zarządzenia zastępczego po upływie okresu próby wyznaczonego w wyroku Sądu, należy uznać za nie mający znaczenia w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Przystępując do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 98 ust. 3 oraz art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać należy za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu przez Sąd. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2007r., sygn. akt P 19/04 uznał bowiem, iż art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a nowelizacją do ustawy o samorządzie gminnym dodano z dniem 25 października 2008r. art. 98a ust. 3 mający zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa zmieniająca weszła w życie (art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 września 2008 r. zmieniającej ustawę o samorządzie gminnym, Dz.U 2008, nr 180, poz. 1111) . Należy również wskazać, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody jest zgodne z prawem. Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Natomiast art. 7 ust. 2 tej ustawy stwierdza, że prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) nie mają między innymi osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego (art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw). Wobec T. B. został wydany wyrok Sądu Rejonowego Wydział – Sąd Grodzki z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt [...], którym na mocy art. 66 Kodeksu karnego i art. 67 § 1 k.k. warunkowo umorzono postępowanie karne przeciwko skarżącej, za przestępstwo ujęte w art. 270 § 1 k.k. na okres próby 1 roku. Wobec powyższego T. B. w świetle powołanych powyżej przepisów utraciła prawo wybieralności, co spowodowało wygaśnięcie jej mandatu radnej. W takim przypadku, zgodnie art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, rada gminy winna stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnej w drodze uchwały, najpóźniej w trzy miesiące od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jak wynika z akt sprawy w dniu 5 października 2009r. na sesji Rady Gminy odbyło się głosowanie nad uchwałą w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej T. B. Stosunkiem głosów: 0 głosów za, 7 głosów przeciw i 6 głosów wstrzymujących się Rada Gminy nie podjęła przedmiotowej uchwały. W sytuacji więc, gdy organ gminy wbrew obowiązkowi nie podjął prawnie nakazanych działań, obowiązkiem ustawowym wojewody było wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda, po zawiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze, a zatem wydanie takiego zarządzenia ma charakter obligatoryjny. W sytuacji wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego ustawowa procedura stwierdzenia wygaśnięcia mandatu musi być przeprowadzona. Warunkiem skutecznego wydania zarządzenia zastępczego jest uprzednie wezwanie rady gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały w terminie 30 dni, a następnie powiadomienie przez wojewodę ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wymogi te zostały spełnione w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 10 września 2009r. Wojewoda wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej T. B. Następnie, w wyniku nie podjęcia przez Radę Gminy przedmiotowej uchwały stwierdzającej wygaśnięcia mandatu, pismem z dnia 17 listopada 2009r. Wojewoda zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy T. B. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest podnoszony w skardze zarzut, że w niniejszej sprawie Wojewoda nie wskazał podstaw do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Należy podkreślić, że przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje wojewodzie uprawnienie do żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Wezwanie wojewody rada winna wykonać w terminie 30 dni. Wskazany art. 98a ust. 2 ustawy przewiduje, iż w razie bezskutecznego upływu 30-sto dniowego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Z treści tego przepisu, jak również z istoty nadzoru sprawowanego przez wojewodę, którego kryterium stanowi zgodność z prawem, wynika, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje uchwały, jak i wówczas, gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje uchwały, jak i wówczas, gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2005r., sygn. akt OSK 1196/04). Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia jest także podniesiony w skardze zarzut, że Wojewoda wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze po upływie okresu próby określonego w wyroku Sądu Rejonowego. Stosownie do cytowanych powyżej przepisów (art. 190 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw), wygaśnięcie mandatu nastąpiło z mocy prawa, z chwilą uprawomocnienia się wyroku warunkowo umarzającego postępowanie. Zgodnie z art. 67 § 1 k.k. warunkowe umorzenie następuje na okres próby. Jest to okres kontrolowanej wolności i okres, w którym sprawca ma wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków (G. Bogdan, Z. Ćwiąkalski, P. Kardas, J. Majewski, J. Raglewski, M. Szewczyk, W. Wróbel, A. Zoll, Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-116 k.k., Zakamycze, 2004, wyd. II). W trakcie okresu próby sąd bada czy sprawca nie naruszył ponownie prawa i czy wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków. W art. 68 § 1-3 k.k. ustawodawca określił przesłanki obligatoryjnego oraz fakultatywnego podjęcia postępowania. Należy również pamiętać, iż warunkowo umorzone postępowanie może być podjęte także po zakończeniu okresu próby nie później jednak niż w ciągu 6 miesięcy od zakończenia tego okresu (art. 68 § 4 k.k.). Tym samym koniec okresu próby ma wpływ jedynie na to, czy warunkowo umorzone postępowanie zostanie podjęte, czy też nie. Jeżeli postępowanie warunkowo umorzone nie zostanie podjęte w ciągu 6 miesięcy od zakończenia okresu próby, umorzenie ma charakter ostateczny i sprawca nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej za popełnione przestępstwo. Upływ okresu próby nie ma natomiast wpływu na inne skutki jakie ustawy szczególne wiążą z prawomocnym wyrokiem warunkowo umarzającym postępowanie, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Ani ustawa o samorządzie gminnym ani ustawa Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie wyznaczają bowiem wojewodzie terminu do wydania zarządzenia zastępczego. W razie uzyskania informacji, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda ma obowiązek najpierw wezwać właściwą radę gminy (radę powiatu, sejmik województwa) do podjęcia stosownej uchwały, a następnie wydać zarządzenie zastępcze. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż wobec zaistnienia formalnych przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, tj. utraty prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) wskutek wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, w sytuacji braku właściwego działania po stronie organów gminy, zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oddalił skargę.