III SA/Kr 701/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. W. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 kwietnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 2 ust. 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925 ) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - Burmistrz - decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], przyznał S. G. zasiłek okresowy na okres od 1 lutego 2011 r. do dnia 28 lutego 2011 r. w wysokości 176,00 złotych. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 104 i 108 k.p.a. oraz art. 106 ust. 1 i art. 8 ust. 1 oraz art. 38 ust. 1 - 5, w związku z art. 3 ust. 4, art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055). W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dochód rodziny wnioskodawcy wynosi ogółem 125,00 złotych, a zatem nie przekracza kryterium dochodowego, które w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynosi 477,00 złotych. Na podstawie przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu rodzinnego oraz zgromadzonych dokumentów organ stwierdził, że wnioskodawca spełnia warunki ustawy o pomocy społecznej do przyznania wnioskowanego zasiłku, bowiem jak wskazano powyżej, dochód wnioskodawcy nie przekracza określonego w ustawie kryterium dochodowego, a także występują okoliczności wymienione w art. 7 ustawy, tj. bezrobocie i ubóstwo. Organ I instancji zaznaczył, że przyznając wysokość zasiłku dostosował ją do możliwości ośrodka pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 3 ust. 4 ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. G. podnosząc, że uznanie kwoty 125,00 złotych za dochód jest krzywdzące i narusza zasadę równości obywateli wobec prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy, przywołało regulację art. 2 ust. 1 i art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zaznaczając, że warunkiem korzystania z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności jest, aby jej udzielanie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, po drugie, aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Kolegium wskazało, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą i bezrobotną, jego jedynym źródłem dochodu są świadczenia uzyskiwane z pomocy społecznej. Miesięczny dochód skarżącego wynosi 125,00 zł, i nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 477,00 zł, o którym mowa w treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że w pełni zasadnym było przyznanie przez organ l instancji wnioskowanej pomocy. Prawidłowo została również ustalona jej wysokość, która odpowiada zarazem możliwościom finansowym ośrodka pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że różnica pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (477,00 zł), a faktycznie osiągniętym przez skarżącego dochodem (125,00 zł) wynosi 352,00 zł i stanowi jednocześnie maksymalną wysokość zasiłku okresowego jaka mogła zostać przyznana w niniejszej sprawie. Wskazane przez organ l instancji ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje, uzasadniały, w ocenie Kolegium, przyznanie przedmiotowego świadczenia w wysokości odpowiadającej 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem skarżącej, tj. w kwocie 176,00 zł. Powyższe rozwiązanie odpowiada zarazem dyspozycji art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z ust. 2, nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem osoby samotnie gospodarującej. Kolegium podkreśliło, że przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego, należy uwzględnić nie tylko sytuację materialną wnioskodawcy, ale również możliwości pomocy społecznej, które z uwagi na sytuację materialną innych potrzebujących, są ograniczone. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 kwietnia 2011 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył S. G. podnosząc, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, naruszają zasady współżycia społecznego oraz dobra osobiste w zakresie bezpieczeństwa i zdrowia oraz skazują obywateli na margines społeczny. W związku z powyższym wniósł o uchylenie obu kwestionowanych decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji lub postanowienia z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może być jednocześnie niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, o czym stanowi art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy na mocy art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wykładnia art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca zdecydował, iż warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a nadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia, wymienionych jedynie przykładowo. Co do zasady, więc przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje organ pomocy społecznej do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu, i to względnemu, pozostawiona jest wysokość tego świadczenia, poprzez ustawowo przewidzianą możliwość jej określenia między wskazanym w przepisach maksimum i minimum, a także okres jego pobierania. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżący spełnia ustawowe kryteria warunkujące przyznanie zasiłku okresowego i pod tym względem dokonane przez organy orzekające ustalenia nie budzą wątpliwości. Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania tego świadczenia w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku okresowego organ pomocy społecznej zobowiązany jest kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy, o których mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy. Nie może zatem zapominać, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 2 ustawy), a także, że pomoc wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadającym godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy ( ust. 3 art. 3 ustawy). Potrzeby osób i rodzin natomiast powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4 art. 3 ustawy). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd, że okoliczność związana z dużą liczbą beneficjentów legitymowanych do udzielenia pomocy z uwagi na spełnienie ustawowego kryterium, może powodować konieczność dokonywania przez organy selekcji podmiotów, przyznając pierwszeństwo przy jej udzielaniu tym, którzy tej pomocy najbardziej potrzebują ze względu na swoje położenie i w większym wymiarze niż inni. Wyrazem tego są właśnie zasady określone we wskazanych powyżej przepisach, zwłaszcza w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy. Nie oznacza to jednak, że wystarczającym jest samo odwołanie się przez organy orzekające do ogólnych zasad pomocy społecznej bez wskazania kryteriów i okoliczności, które legły u podstaw orzeczenia zasiłku w takiej a nie innej wysokości. Podzielić w tym względzie należy więc stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedziane w wyroku z 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; LEX nr 951468, zwracając uwagę organom, że w związku z tym, iż pomoc społeczna powinna być udzielana wszystkim osobom spełniającym kryteria ustawowe oraz, że z reguły jest ona ograniczona możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej, obowiązane są one ustalić przy tak dużej liczbie osób ubiegających się o pomoc, dodatkowe kryteria decydujące o przyznaniu pomocy, a w szczególności o przyznaniu jej w określonej wysokości w sytuacjach, w których działają w ramach tzw., uznania administracyjnego. W analizowanym przypadku organy przyznały skarżącemu zasiłek okresowy w minimalnej, dopuszczalnej przez ustawę wysokości poprzestając na odwołaniu się do zasad ogólnych pomocy społecznej. Nie wskazały jednakże organy jakie okoliczności przesądziły, że skarżącemu nie mogła być udzielona pomoc w wyższej niż 176,00 zł miesięcznie wysokości. Jeżeli sąd administracyjny dokonując kontroli decyzji w pełni uznaniowych, czy też względnie uznaniowych jak w tym przypadku, bada kryteria, jakimi kierowały się organy przyznając ubiegającemu się pomoc finansową w określonej wysokości, to w tym zakresie oceniane decyzje nie poddają się kontroli. Odwołanie się do ogólnych zasad pomocy społecznej w sytuacji, gdy ustawodawca nie określił sztywno wysokości zasiłku okresowego uznać należało za niewystarczające. Nie mogą bowiem ujść uwadze organom pomocy społecznej w procesie decyzyjnym, przy dokonywaniu miarkowania wysokości zasiłku, choćby przez pryzmat wskazanych zasad ogólnych, takie okoliczności, jak sytuacja życiowa, nie tylko materialna, ale i zdrowotna osoby ubiegającej się o pomoc, a więc jej choroba, skierowanie jej do szpitala na leczenie specjalistyczne, jak w przypadku skarżącego, jego możliwości wykorzystania własnych uprawnień, zasobów w wyjściu z trudnej sytuacji życiowej. Brak wskazania tych dodatkowych kryteriów, czyni niemożliwym dokonanie oceny pod względem prawidłowości decyzji w aspekcie procesowym – spełnieniu wymogów stawianych organom przepisami postępowania administracyjnego – artykułów: 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) – które ograniczają swobodę działania organu w ramach uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.