III SA/Kr 701/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. znak [...] w przedmiocie zmiany danych ewidencyjnych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu M, jed. ewid. K, umorzył postępowanie odwoławcze. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano przepisy art.7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zw. dalej "K.p.a.". Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Wnioskiem złożonym dnia 9 listopada 2010 r. J. P., domagał się ujawnienia zmiany w operacie ewidencyjnym gruntów i budynków obrębu M w działkach nr [...] i [...], stanowiących jego własność, polegającej na zastąpieniu obecnego użytku gruntowego "dr" na użytek gruntowy "R" twierdząc, że w terenie nie istnieje użytek gruntowy o charakterze drogi, a nieruchomość nie jest obciążona służebnością. Do wniosku dołączono kserokopię odpisu z księgi wieczystej obejmującej działki wnioskodawcy oraz mapę wysokościową przyjętą do powiatowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Starosta decyzją z [...] 2012 r. znak: [...] orzekł o: "zmianie danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu M gmina K dotyczącej zmiany użytku w działkach: - nr [...] o pow. 0,1693 ha, w tym: B/PS III – 0,1526 ha, dr/PS III – 0,167 ha na: B/PS III – 0,1526 ha, PS III – 0,167 ha, - nr [...] o pow. 0,2800 ha, w tym: dr/R III b-0,0309 ha, R III b-0,2491ha na: R III b – 0,2800ha". Wydanie decyzji poprzedził Organ I instancji postępowaniem, w celu ustalenia stanu faktycznego na gruncie. Informując o złożonym wniosku właścicieli sąsiednich działek, Starosta zwrócił się do nich o złożenie oświadczeń czy działki [...] i [...] obciążone są służebnością przejazdu i przechodu na rzecz ich nieruchomości. Zarazem zawarto informację skierowana do tych właścicieli, że istnieje możliwość zmiany użytku drogowego "dr" na ich działkach. Właściciel działki [...] oświadczył, że działki wnioskodawcy nie są obciążone służebnością na rzecz jego nieruchomości, natomiast na rzecz m.in. działki [...] obciążona jest służebnością działka nr [...]. Właścicielka działki [...] nie złożyła żadnego oświadczenia. Natomiast spadkobiercy właścicielki działki [...] F. B. zmarłej w 1996 r., wykazując następstwo prawne postanowieniem S. R. z dnia 28 marca 2011 sygn. [...] sprzeciwili się wprowadzeniu zmiany. Córka F. B. J. S. działająca w imieniu własnym i brata J. B. stwierdziła, że połączenie z drogą publiczną, zawsze przebiegało przez wyżej wymienione działki. Na taką wiedze uzyskaną od J. S. powoływali się wnukowie spadkodawczyni B. B. i W. B. Również K. N., córka spadkodawczyni informowała, że "szlak drogowy" jest drogą dojazdową do drogi publicznej. J. S. wnosiła w czerwcu 2012 r. o przedłużenie terminu do wykazania dokumentami z archiwum, że było prowadzone postępowanie o ustalenie służebności, których nie złożyła po przedłużeniu terminu do 30 października 2012 r., ani do czasu wydania decyzji. Opisując powyższe czynności w uzasadnieniu decyzji, organ I instancji przyjął, że działki [...] i [...] nie są obciążone służebnością przejazdu i przechodu. Powołując się na przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 w drogach publicznych wskazano, że użytek gruntowy "dr" na działkach wnioskodawcy nie ma charakteru drogi publicznej ani drogi wewnętrznej, a grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych należy wliczać do przyległego użytku gruntowego, co uzasadniało uwzględnienie wniosku. W odwołaniu od tej decyzji J. S. podniosła, że jest współwłaścicielką działki 982 i od 1936 r. "korzysta z dostępu do swej własności szlakiem przez obydwie działki, a likwidacja szlaku drogi dojazdowej doprowadzić może do procesów sądowych i sąsiedzkich konfliktów". Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podjął opisaną na wstępie decyzję z dnia 18 kwietnia 2013 r., umarzając postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] obręb M objęte są księgą wieczystą KW nr [...]. W dziale II ww. księgi wieczystej jako właściciel ww. działek ujawniony jest J. P. s. P. i K. Dział III tej księgi nie zawiera żadnych wpisów dotyczących obciążenia nieruchomości służebnością gruntową (tj. przejazdu, przechodu i przegonu) na rzecz działek sąsiednich. Według operatu ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] oznaczona jest jako użytek gruntowy "B/PS III – tereny mieszkaniowe na pastwisku klasy III" – pow. 0.1526 ha oraz użytek "dr/PS-droga na pastwisku klasy III"-pow.0,0167 ha. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] stanowi użytek "dr/R III – droga na roli klasy III oraz R III b – grunty orne klasy III b". Organ odwoławczy opisał postępowanie przed Organem I instancji. Wskazano, że podstawowym obowiązkiem Starosty w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Obowiązek ten wynika wprost z § 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych następuje w trybie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r., nr 38, poz. 454). Zgodnie z załącznikiem nr 6 ww. rozporządzenia do użytku gruntowego "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 i nr 86, poz. 958 z póź. zm.). W szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne, drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych raz ogólnodostępne dojazdy do ramp wykładowczych i placów składowych. Grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Uznano, że w świetle ustawy o drogach publicznych, słusznie wywiódł Starosta w decyzji z [...] 2012 r. znak: [...], iż użytek gruntowy "dr" na działkach nr [...] i nr [...] nie ma charakteru drogi publicznej (nie został zaliczony do żadnej kategorii dróg publicznych). Nie jest również "droga wewnętrzną" w świetle art. 8 ww. ustawy, zgodnie z którym: drogi, parkingi, oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Art. 8 ust. 4 ustawy precyzuje powyższą definicję drogi wewnętrznej, jako drogę, która bezpośrednio powinna być połączona z drogą publiczną, a ponadto połączenie to powinno być odpowiednio oznakowane oraz utrzymane przez zarządcę drogi publicznej. Rozpatrując przedmiotową sprawę Organ odwoławczy przyjął, że odwołującej się nie służy przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych o rodzajach użytków gruntowych, w odniesieniu do działki ewidencyjnej, która nie jest przedmiotem prawa własności odwołującej, a uzasadniany korzystaniem ze służebności gruntowej. Zawarty w Rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków regulującym prowadzenie ewidencji gruntów i wymiany danych ewidencyjnych, przepis §46 ust. 1 stanowi, że dane zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w §10 i 11. oznacza to, że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. Jest to regulacja zgodna z art. 20 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w odniesieniu do podmiotów ewidencji (a więc pomiotów, o których rejestruje się dane), ogranicza się tylko do właścicieli, a tylko w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – także do informacji o osobach fizycznych i prawnych, które władają tymi gruntami państwowymi i samorządowymi. Powołany §10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właściciela nieruchomości, a wg ust. 2 w przypadku braku danych o właścicielu, dane osób i jednostek, które władają nieruchomościami. Przepis §11 daje podstawę do wykazania w ewidencji gruntów: użytkowników wieczystych gruntów, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują zasobami nieruchomości Skarbu Państwa lub zasobami podmiotów samorządu terytorialnego. Uwidocznieniu podlegają także dane osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami na podstawie umów dzierżawy zawartych w trybie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zdaniem Organu, wzajemna relacja powołanych przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy i przepisów §46 ust. 1, §10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, oraz §11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż wskazanie kręgu podmiotów, na wniosek których możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji, zarazem wyznacza krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym. Z powołanych przepisów wynika, w świetle art. 20 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz postanowień §10 i §11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, że zakres objętych ewidencją informacji nie obejmuje także danych o ograniczonych prawach rzeczowych – służebnościach gruntowych, (art. 285 i nast. k.c.) obciążających nieruchomości, stanowiące działki ewidencyjne. Wpisy uprawnień i obciążeń z tytułu służebności stanowią natomiast materię właściwą treści ksiąg wieczystych, regulowaną ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), oraz obecnie – przepisami Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. z 2001 r., nr 102, poz. 1122). Żaden przepis prawa materialnego nie przydaje właścicielce działki ewidencyjnej nr 982 uprawnienia do wniesienia odwołania w postępowaniu ewidencyjnym, którego przedmiotem jest zmiana danych ewidencyjnych, co do użytku gruntowego na nieruchomości nie stanowiącej jej własności. Zarazem brak na mapie ewidencyjnej oznaczenia na nieruchomości sąsiedniej użytku gruntowego "dr" odzwierciedlającego służebność gruntową, nie pozbawia właściciela nieruchomości władnącej, uprawnień cywilnoprawnych z tytułu istniejącego obciążenia nieruchomości sąsiedniej służebnością. Wskazano, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo – interes prawny, lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Przyjmuje się, że cechami interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego zastosowanie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Skutkiem tak rozumianego pojęcia interesu prawnego, jako koniecznej przesłanki legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest przyjęcie, iż status strony nie wynika z uznania danego organu za stronę przez organ administracyjny, oraz ze interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Nie tworzy takiej legitymacji również subiektywne przekonanie podmiotu o istnieniu po jego stronie interesu prawnego, ani fakt doręczenia danemu podmiotowi decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7.03.1994 r. I SA 691/93 stwierdził, że dopuszczenie danej osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony (ONSA-OZ 1997/2/2)". Powyższe stanowisko było podzielane również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie m.in. w wyroku z 30.06.2010 r. sygn. akt III SA/Kr 63/09. W sprawie zaszły zatem podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 ust. 3 K.p.a., wobec braku legitymacji strony postępowania przez J. S. J. S. zaskarżyła w całości ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie przepisów prawa: - materialnego, tj. art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje status strony, - procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe zrekonstruowanie stanu faktycznego wyłącznie na podstawie oświadczenia wnioskodawcy i treści księgi wieczystej, bez uwzględnienia mapy ewidencyjnej gruntów oraz mapy katastralnej. Zarzuciła również błędne dokonanie w drodze decyzji administracyjnej zmiany danych ewidencyjnych pomimo, że dane wprowadzone nie zostały udokumentowane przez wnioskodawcę, a nadto są sprzeczne z danymi wyrysowanymi na mapie ewidencyjnej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że powinna mieć status strony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem wydana w nim decyzja kształtuje zakres korzystania przez skarżącą z przysługującego jej prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna [...]. Przez działki [...] i [...] biegnie szlak drogowy będący jedynym połączeniem nieruchomości skarżącej z droga publiczną. W konsekwencji dokonanej zmiany zapisów ewidencji z użytku drogowego na użytej gruntowy nieruchomość skarżącej pozbawiona została dostępu do drogi publicznej, który było dotychczas zapewniony użytkowanym od 1936 r. szlakiem drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył. Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do przepisu art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 §1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa P.p.s.a. – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona zgodna prawem. Zaskarżona decyzja oparta została na przepisie art. 138 §1 pkt 3 K.p.a, a przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na tle okoliczności sprawy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. (Por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2012-09-07 II OSK 905/11 LEX nr 1218396 i z dnia 2012-06-21, I OSK 767/11 LEX nr 1216578). Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje się zatem w orzecznictwie sądowo administracyjnym jak i w piśmiennictwie (Por. B. Adamiak J. Borkowski, KPA, Komentarz, Wyd. 3, C.H. Beck 2000, str. 203), że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza istnienie obiektywnej, rzeczywistej potrzeby ochrony prawnej, opartej na konkretnym przepisie prawa materialnego dającej się zaspokoić przez wydanie decyzji czy innego aktu w postępowaniu administracyjnym. Nie kreuje interesu prawnego, a zatem nie czyni strony w rozumieniu art. 28 kpa, samo już tylko subiektywne przekonanie danej osoby, że ma interes prawny, jeżeli nie jest to przekonanie oparte na obowiązującym przepisie prawa materialnego. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu ewidencyjnym. Z tych względów, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wymaga przybliżenia regulacji dotyczącej postępowania przed organami ewidencji gruntów i charakteru rozstrzygnięć organów tych postępowaniach. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. 2010.113.1287 j.t z późn. zm.) – zwana dalej ustawą – w przepisie art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Podmiotowy i przedmiotowy zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków określają przepisy art. 20 ustawy oraz ewentualnie wydane na podstawie jej art. 20 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów. W świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, do informacji przedmiotowych dotyczących gruntów należą m.in. informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą te grunty. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, w ewidencji wykazuje się także; właściciela a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynku lub ich części. Pomieszczony w Rozd. 10 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, art. 51 stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej ustawa, ewidencje gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Stosownie do przepisu art. 24 ust. 1 ustawy, informacje o których mowa w art. 20 ust. 1, a więc w odniesieniu do gruntów, dotyczące m.in. rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, zawiera operat ewidencyjny, którego składniki opisuje ten przepis. Natomiast wydane na podstawie ustawy Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2001.38.454 zm. Dz.U. 2013.1551 – dalej rozporządzenie) m.in. określa sposób zakładania ewidencji gruntów i budynków, sposób prowadzenia ewidencji oraz szczególne zasady wymiany danych ewidencyjnych, a także szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją. Zarazem przepis art. 22 ust. 2 ustawy nakłada na osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 – a więc na właścicieli oraz w oznaczonym ustawą zakresie (art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51) na władających gruntami, obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek nie dotyczy zgłaszania zmian objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. Zgodnie z przepisem § 67 pkt 1 i 3 rozporządzenia użytki gruntowe wykazane w ewidencji dzielą się m.in. na użytki rolne oraz grunty zabudowane i zurbanizowane. Do pierwszej z tych grup należą m.in. grunty rolne oznaczone symbolem – R (§68 ust. 1 pkt 1), a do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych m.in. Tereny komunikacyjne, w tym drogi oznaczone symbolem "dr" (§68 ust. 3 pkt 7 lit. a). Stosownie do §68 ust. 6 zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik 6 do rozporządzenia. W myśl postanowień ust. 3 pkt 7 lit. a załącznika Nr 6, tereny komunikacyjne, w tym a) drogi, oznaczone symbolem "dr" – do użytku gruntowego o nazwie drogi zalicza się grunty w granicach pasów drogowych, dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Natomiast grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości, nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2013.260 ze zm.) przepisem art. 1 definiowała drogę publiczną jako drogę zaliczoną do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Wymienione w art. 2 ust. 1 kategorie dróg publicznych obejmują drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i drogi gminne. W myśl art. 2a podmiotami prawa własności dróg publicznych są – w odniesieniu do dróg krajowych Skarb Państwa, a pozostałe stanowią własność właściwego samorządu terytorialnego. Zgodnie z §60 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia takie drogi stanowią odrębne działki ewidencyjne oznaczone nadto numerami dróg. Natomiast art. 8 ust. 1 stanowi, że drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W myśl art. 2 budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku do właściciela terenu. Nadto zgodnie z ust. 4 oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należą do zarządcy drogi publicznej. Już z tej definicji ustawowej wynika, że nie każdy użytek gruntowy, choćby służył do połączenia z drogą publiczną może być traktowany jako droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 4. Użytek taki musi być przeznaczony i przygotowany do ruchu pojazdów, stosownie oznakowany – właśnie jako droga wewnętrzna – wraz z oznakowaniem połączenia z drogą publiczną. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji ze zdjęć lotniczych, oznaczony na mapie ewidencyjnej linią przerywaną użytek "dr" na działce ewidencyjnej wnioskodawcy dawał pełną podstawę organowi ewidencyjnemu do przyjęcia, iż nie spełnia on kryterium drogi wewnętrznej, w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz postanowień ust. 3 pkt 7 lit. a załącznika Nr 6 do §68 rozporządzenia określającego zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Z tych względów użytek gruntowy oznaczony "dr" w granicach ewidencyjnych działek wnioskodawcy zgodnie z pkt 7 ust. 3 załącznika Nr 6 do § 68 Rozporządzenia podlegał włączeniu do przylegającego do niego użytku gruntowego jako służący do wewnętrznej komunikacji gospodarstw i poszczególnych nieruchomości. Zawarty w Rozdziale 3 powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, regulującym prowadzenie ewidencji gruntów i budynków i wymianę danych ewidencyjnych, przepis § 46 ust. 1 stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w §10 i 11. Oznacza, to że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte, tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. Jest to regulacja zgodna z art. 20 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, która w odniesieniu do podmiotów ewidencji (a więc podmiotów, o których rejestruje się dane), ogranicza się tylko do właścicieli a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - także informacji o osobach fizycznych i prawnych, które władają tymi gruntami państwowymi i samorządowymi. Powołany w §10 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia stanowi, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, a wg. ust. 2 w przypadku braku danych o właścicielu, dane osób i jednostek, które władają nieruchomościami. Przepis §11 daje podstawę do wykazywania w ewidencji gruntów: użytkowników wieczystych gruntów; użytkowników gruntów państwowych i samorządowych; jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami; państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych; organów administracji publicznej, które gospodarują zasobami nieruchomości Skarbu Państwa lub zasobami podmiotów samorządu terytorialnego. Uwidocznieniu podlegają także dane osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami na podstawie umów dzierżawy zwartych w trybie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wzajemna relacja powołanych przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy i przepisów § 46 ust. 1, §10 ust. 1 pkt 1 pkt 2 i ust. 2, oraz §11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż wskazanie kręgu podmiotów na wniosek, których możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian ewidencji, zarazem wyznacza krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym. Jak z powyższego wynika ewidencją gruntów nie są objęte w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ewentualne uprawnienia cywilnoprawne z tytułu służebności gruntowych czy osobistych, a w szczególności nie oznacza się szlaków służebności. Podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko Organu Odwoławczego, że skarżącej nie służył przymiot strony postępowania ewidencyjnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., którego przedmiotem była aktualizacji ewidencji w zakresie użytku gruntowego na działce stanowiącej przedmiot prawa własności innej osoby. Żaden przepis prawa materialnego nie daje skarżącej uprawnienia do złożenia wniosku o zmianę "wewnętrznych" danych działki sąsiedniej. Tym samym nie ma przymiotu uczestnika takiego postępowania. Stanowisko powyższe znajduje poparcie w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. I OSK 666/07 (LEX nr 505 243) zajął stanowisko, że stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielowi sąsiedniej działki. Podobne stanowisko zajęły np. WSA w Olsztynie w wyroku z 2008-06-03 II SA/Ol 197/08, LEX nr 518031 czy WSA w Warszawie w wyroku z 2010-05-26 IV SA/Wa 537/10, LEX nr 675367. Z odpisu księgi wieczystej wnioskodawcy wynikało, że jego działki nie są obciążone służebnością. Wbrew natomiast stanowisku skargi zmiana użytku gruntowego z "dr" na "R" nie stanowi "likwidacji" drogi. Jeżeli bowiem skarżąca korzystała faktycznie w zakresie określonej służebności, z części nieruchomości wnioskodawcy to może dochodzić swoich uprawnień w postępowaniu cywilnoprawnym bez względu na stan ewidencji gruntów. Służące skarżącej ewentualne uprawnienia na płaszczyźnie cywilnoprawnej nie kreują jednak jej przymiotu strony postępowania ewidencyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Istota tego postępowania polega na rejestracji stanów prawnych i faktycznych a m.in. właśnie charakteru użytków gruntowych, czy klas gleboznawczych, a nie rozstrzyganiu sporów o własność czy o zakres obciążenia prawem własności. Z tych względów skarga na podstawie art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uległa oddaleniu.