III SA/Kr 708/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Grażyna Danielec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę 100,- ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2009 r. ,[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7b ust.2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.), § 11 ust. 1 pkt. 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), po rozpatrzeniu zażalenia S. W. zam. A 15, i T. K. zam. A 121, na postanowienie Starosty z dnia [...] 2009 r. znak [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie o wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego dotyczącego scalenia i wymiany gruntów wsi A gmina B powiat C, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podał, że S. W. umową z dnia 12.01.2009 r. wydzierżawił swój grunt o powierzchni 1,00 ha położony we wsi A T. K. Wydzierżawiony grunt został oznaczony w umowie jako działki nr 2820 i nr 3033. Umowa dzierżawy została zawarta do celów rentowych (Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego). Postanowieniem Starosty z dnia [...] 2004 r. znak [...] zostało wszczęte postępowanie scaleniowe wsi A. Po rozpatrzeniu zażaleń na to postanowienie Wojewoda postanowieniem z dnia [...] 2005 r. znak [...] utrzymał je w mocy. Skarga na postanowienie Wojewody została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 395/05 oddalona. Decyzją Starosty z dnia [...] 2007 r. znak [...] zatwierdzającą projekt scalenia wsi A, m. in. działki ewidencyjne nr 298 i nr 334 zmieniły oznaczenie na działki nr 2820 i nr 3033. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30.12.2008 r. sygn. akt II SA/Kr 279/08 uchylona została decyzja Wojewody z dnia [...] 2008 r. znak [...], utrzymująca w mocy wyżej wskazaną decyzję Starosty z dnia [...] 2007 r. zatwierdzającą projekt scalenia, jak i decyzja Starosty. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30.12.2008 r. uchylającego obydwie decyzje w przedmiocie scalenia Wojewoda złożył skargę kasacyjną i w chwili rozpatrywania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenia S. W. i T. K. na postanowienie Starosty o zawieszeniu postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, postępowanie sądowe było w toku. Organ odwoławczy uznał, że nie jest możliwe wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskiem złożonym przez żalących się, ponieważ na mocy ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] 2008 r. znak [...] w ewidencji gruntów ujawniony został nowy stan – poscaleniowy - i działki, o które strony wnioskują nie są już uwidocznione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnieśli S. W. i T. K. .Skarżący, nie wskazując na naruszenie przez organy konkretnych przepisów prawa wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa oraz niezgodnie ze stanem faktycznym posiadanych działek. Skarżący podali, że wobec zawieszenia postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji mają trudności z uzyskaniem dopłat unijnych i pełnej renty. Podali skarżący, że postępowanie w przedmiocie scalenia gruntów wsi A trwa od 1994 r. i toczy się w sposób sprzeczny z przepisami prawa, co ma ujemne skutki dla rolników tej wsi. Postanowieniem z dnia 25 września 2009 r. III SA/Kr 708/09 skarga T. K. została odrzucona. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ewidencja gruntów i budynków, to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji i o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt. 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, powierzchni, granic, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów - art. 24 ust. 1 ustawy. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 45 ust. 1 tego rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt. 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Stosownie do treści § 11 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia, w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10 wykazuje się także dane dotyczące osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zwanych dalej "dzierżawcami", zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. 1z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). Zgodnie z ust. 2 § 11 dane ewidencyjne o gruntach będących przedmiotem dzierżawy oraz o dzierżawcach ujawnia się w ewidencji wyłącznie na wspólny wniosek podmiotów, które zawarły umowę dzierżawy. Z kolei przepisy art. 97- 103 kodeksu postępowania administracyjnego regulują instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego, jego tok powinien mieć charakter ciągły, co jest zdeterminowane koniecznością zapewnienia możliwości rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w terminach określonych przepisami kpa, lub innych ustaw. W pewnych jednak okolicznościach przerwanie toku postępowania administracyjnego okazuje się z przyczyn faktycznych lub prawnych nieuniknione. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 9 wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, kom. do art. 97). Przepisy kpa rozróżniają obligatoryjne zawieszenie postępowania od zawieszenia fakultatywnego. Obligatoryjne przyczyny zawieszenia przewiduje przepis art. 97 § 1 kpa. Wystąpienie którejkolwiek z nich oznacza obowiązek organu administracji zawieszenia postępowania, do czasu ustąpienia przyczyny zawieszenia. Wówczas, z urzędu lub na wniosek strony następuje podjęcie zawieszonego postępowania. Jedną z przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania jest uregulowana w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa sytuacja, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa uzależniona jest od łącznego wystąpienia następujących elementów: zagadnienie wstępne wyłoniło się w toku postępowania, uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jest niezbędne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Najważniejszym w istocie elementem niezbędnym do uznania, że istnieje podstawa zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Na tle utrwalonych w tym względzie poglądów doktryny i judykatury przyjąć należy, że chodzi o związek bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. O zależności tej przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną wydania decyzji.( G.Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Tom I kom. do art. 97 kpa i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). W kontrolowanej sprawie organy błędnie uznały, że na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa zachodzi konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem S. W. i T. K. Zdaniem sądu, w sprawie tej nie zachodzi bowiem materialnoprawny związek pomiędzy rodzajem mającego zapaść rozstrzygnięcia organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków a treścią prawomocnego wyroku Sądu Administracyjnego mającego zapaść w sprawie ze skargi na decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Zasadność żądania ujawnienia w ewidencji gruntów umowy dzierżawy zawartej między wnioskodawcami oceniana jest wyłącznie na podstawie treści przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , oraz § 11 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ zawiesił postępowanie, ponieważ jak to określił : "działki będące przedmiotem umowy dzierżawy nie są już uwidocznione". Z uzasadnienia tego wynika również, że brak owego uwidocznienia polega na zmianie numeracji działek. W błędzie pozostaje więc organ o ile twierdzi, że działki, których dotyczy umowa dzierżawy nie są uwidocznione, poprawnie określając - nie są wykazane w ewidencji. Jak wynika z § 9 ust. 1 rozporządzenia, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W żadnym razie do elementów definicji działki ewidencyjnej nie należy aktualny jej numer ewidencyjny, który dodatkowo, nie jest przecież elementem stałym. Jedną z podstawowych zasad ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, a do podstawowych obowiązków organów prowadzących ewidencję należy utrzymywanie ewidencji , czyli informacji o gruntach i budynkach w stanie w stanie aktualności. Z zasady tej wynika, że zbiór danych ewidencyjnych cechuje dynamika, skoro podlega on ciągłe aktualizacji i ma odzwierciedlać aktualny stan prawny i faktyczny gruntów. Numer działki ewidencyjnej nie jest cechą przypisaną jej na stałe i ma znaczenie jedynie formalne. Oczywiste jest również, że zawarta między wnioskodawcami umowa dzierżawy funkcjonuje niezależnie od numeru działek ewidencyjnych, stanowiących jej przedmiot. Umowa ta wywiera skutki prawne nie tylko między wnioskodawcami, ale także w sferze publiczno-prawnej, a to z uwagi na uprawnienia strony wynikające z przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, wymienionej w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Skutki tej umowy, jak i uprawnienie wnioskodawców do jej ujawnienia w ewidencji nie są w żadnej mierze uzależnione od aktualnego oznaczenia kolejnymi numerami działek ewidencyjnych. Także realizacja obowiązku organu prowadzącego ewidencję, polegającego na utrzymywaniu ewidencji w stanie aktualności nie jest uzależniona od aktualnej numeracji działek ewidencyjnych. Na organ ewidencyjny spoczywa obowiązek utrzymywania ewidencji w stałej aktualności, ale także obowiązek prowadzenia postępowania w sposób zgodny z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa - to znaczy załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W sprawie, w której zapadło zaskarżone postanowienie, organ prowadzący postępowanie winien był, zgodnie z treścią powyższego przepisu, oraz art. 9 kpa pouczyć wnioskodawców o konieczności odpowiedniej aktualizacji przedstawionej umowy i wniosku dotyczącego ujawnienia jej w ewidencji gruntów, celem umożliwienia stronom realizacji ustawowych uprawnień, a także w celu zadośćuczynienia ustawowemu obowiązkowi organu utrzymywania ewidencji w aktualności. Skoro załatwienie sprawy w przedmiocie aktualizacji ewidencji, wszczętej w wnioskiem S. W. i T. K. nie zależy na płaszczyźnie materialnoprawnej od rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi A, uznać należało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 kodeksu postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy.