III SA/Kr 714/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Halina Jakubiec Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. P., W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] [...], po rozpatrzeniu odwołań W. C. i C. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], umarzającą wszczęte postanowieniem z dnia [...] postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej działkę ewid. Nr [...] położoną w obrębie [...] jedn. ewid. K.-N. H., objętą księgą wieczystą [...] współwłasności C. H. P. i W. S. C. po połowie z nieruchomościami sąsiednimi a to; nieruchomością obj. KW [...] składającą się z działki [...] współwłasności J. G. i A. G. po połowie, nieruchomością obj. KW [...] składającą się z działek Nr [...] i [...] współwłasności łącznej J. C. i A. B.-C. jako wspólników spółki cywilnej oraz z nieruchomością objętą KW [...] stanowiącą działkę Nr [...] – drogę powiatową. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparto na przepisach art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 105 § 2 kpa. Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. C. P. jako współwłaścicielka w połowie nieruchomości objętej KW [...] stanowiącej m.in. działkę ewid. Nr [...] wniosła o rozgraniczenie tej nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi stanowiącymi działki, [...] obj. KW [...] współwłasności J. G. i A. G., [...] objętej KW [...] własności Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki z o.o. "A." z siedzibą w K., działkami Nr [...] i [...] objętymi KW [...] współwłasności łącznej J. C. i A. B.-C. – wspólników Spółki Cywilnej "B.", oraz z nieruchomością składającą się z działki Nr [...] obj. KW [...], stanowiącej drogę powiatową – ul. [...]. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę Nr [...] współwłasności C. P. a wskazanymi wnioskiem sąsiednimi nieruchomościami oraz upoważnił do czynności technicznych rozgraniczenia geodetę R. D. Datowanym na 16 stycznia 2007 r. pismem, które wpłynęło do Urzędu 19.01.2007 r., C. P. wniosła o "unieważnienie postępowania rozgraniczeniowego" przeprowadzanego przez upoważnionego geodetę R. D., co do tej nieruchomości. Pismo to organ I instancji potraktował jako rezygnację z postępowania rozgraniczeniowego i cofnięcie wniosku. W trybie art. 105 § 2 kpa organ I instancji o cofnięciu wniosku zawiadomił strony objęte postanowieniem o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, spośród których umorzeniu postępowania w zakresie wspólnej granicy sprzeciwiła się tylko Spółka z o.o. "A." z siedzibą w K. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 105 § 2 kpa umorzył postępowanie rozgraniczeniowe w wyżej opisanym zakresie, tzn. bez orzeczenia o umorzeniu postępowania pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę Nr [...], a nieruchomością stanowiącą działkę [...] własności Skarbu Państwa, we wieczystym użytkowaniu Spółki z o.o. "A.". Odwołania od tej decyzji złożyli W. C. i C. P. W. C. stwierdził, że nie wyraża zgodny na rozgraniczenie którego koszty miałby ponosić. Podnosił, że w sprawie działki, której jest współwłaścicielem prawdopodobnie popełniono przestępstwo, które ukrywają służby geodezyjne, a polegające na tym, że zostali bez odszkodowania pozbawieni działki. C. P. w swoim odwołaniu podnosiła, że dwukrotnie wnosiła o unieważnienie a nie o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego, z powodu uchybień formalno prawnych a w szczególności nieinformowania stron, niewłaściwego ich ustalania i powiadamiania o czynnościach na gruncie. Podnosiła, że organ ewidencji – Wydział Geodezji ukrywa fakt istnienia podwójnej numeracji działek oraz będących podstawą zmian dowodów. Oświadczyła, że nie wyraża zgody na rozgraniczenie na jej koszt i domagała się zwrotu pieniędzy od geodety upoważnionego. Podejmując rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż postępowanie o rozgraniczenie zostało wszczęte na wniosek C. P., a zatem zgodnie z art. 105 § 2 kpa organ administracji może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Wskazano, że przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują unieważnienia postępowania rozgraniczeniowego, natomiast zakończenie sprawy rozpoczętej wnioskiem mogło nastąpić jedynie przez umorzenie postępowania. Podkreślono, iż z treści pisma złożonego dnia 19.01.2007 r., a także z załączonego oświadczenia o wycofaniu pełnomocnictwa udzielonego geodecie uprawnionemu wynikało, iż C. P. rezygnuje z prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i z tego powodu wnosi o jego unieważnienie. Wskazano, że podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania zostało poprzedzone zawiadomieniem o cofnięciu wniosku stron postępowania, z których użytkownik wieczysty działki [...] sprzeciwił się umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką [...] a [...] i z tych przyczyn zaskarżona decyzja nie orzekała o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję (połączoną ze skargą na inną decyzję SKO również z dnia [...] będąca przedmiotem sprawy III SA/Kr 715/07) wnieśli C. P. i W. C. z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji "w części dotyczącej kontynuowania postępowania rozgraniczeniowego", ewentualnie o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako skierowanej do niebędących stroną postępowania J. i A. G., oraz jako "niewykonalnej w zakresie kontynuowania postępowania rozgraniczeniowego, przy nieuregulowanym stanie prawnym działek". Skargę oparto na zarzutach naruszenia przepisów art. 7, 9, 10 § 1 i 28 oraz 105 § 2 kpa, 156 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Zdaniem skarżących postępowanie od samego początku było "bezprzedmiotowe, jako że dotyczyło działek o nieuregulowanym stanie prawnym, a kontynuowanie go co do jednej nieruchomości nastąpiło bez rozważenia interesu społecznego". Skarga nie kwestionuje, że pismem z dnia 19 stycznia 2007 r. skarżąca C. P. zrezygnowała z postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ doszła do przekonania o jego bezzasadności w momencie kiedy nieuregulowany jest stan jej działki i działek sąsiednich. Decyzja o umorzenia zapadła ale nie co do wszystkich stron postępowania, a nadto dnia [...] właściciele działki [...] (p. J. i A. G.) zbyli ją na rzecz innych właścicieli, o czym skarżący informowali organy. Zdaniem skarżących postępowanie rozgraniczeniowe miało doprowadzić do ujednolicenia zapisów w ewidencji gruntów z zapisami w księgach wieczystych. W przekonaniu skarżących przypisuje się im działkę [...], obecnie ujawnioną w ewidencji jako działka [...], ale leżącą na obszarze działki [...]. Skarżący podnosili, że Spółka z o.o. "A." nie wykluczała w prywatnych rozmowach zgody na umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując ustalenia i stanowisko prawne Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczenie działki Nr [...] z sąsiednimi nieruchomościami, nie dotyczy kontynuowania postępowania rozgraniczeniowego z działką [...] wszczętego postanowieniem z [...]. Podkreślono, że wobec zgłoszenia sprzeciwu przez Spółkę z o.o. "A." co do umorzenia postępowania o rozgraniczenie działki [...] z działką [...] we wieczystym użytkowaniu tej Spółki, organ I instancji umorzył postępowanie o rozgraniczenie z innymi nieruchomościami, wyjaśniając w motywach decyzji z jakich powodów umorzył postępowanie "z wyłączeniem działki [...]". Kolegium wskazało, iż organ I instancji dysponował danymi z ksiąg wieczystych co do właścicieli działki Nr [...], którzy byli zawiadomieni i nie wskazali na nowonabywców, a skarżąca nie udokumentowało swego twierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) – dalej ustawa ppsa – kryterium sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem. W sprawowaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w myśl przepisu art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta umarzającą na podstawie art. 105 § 2 kpa wszczęte na wniosek skarżącej C. P. postępowanie rozgraniczeniowe jej nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi, poza postępowaniem o rozgraniczenie z działką [...] we wieczystym użytkowaniu Spółki z o.o. "A." z siedzibą w K. Dokonana według wyżej wskazanych zasad kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż jest ona zgodna z prawem. Przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) stanowi, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miasta), oraz w przypadkach określonych w ustawie sądy (oczywiście sądy powszechne). Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej ustawa – jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają granice nieruchomości z przyległą nieruchomością lub nieruchomościami. Taka regulacja oznacza, że istotą sprawy o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic (Por. ST. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998 r., str. 80). W świetle przepisów art. 30 ust. 1 i 2 ustawy zasadą jest, że rozgraniczenie dokonywane jest na wniosek. Przepis art. 30 ust. 2 wyczerpująco wymienia przypadki, w których postępowanie o rozgraniczenie przeprowadza się z urzędu a to, przy scalaniu gruntów, a także gdy brak wniosku strony a przeprowadzenie rozgraniczenia uzasadniają potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny. Jak z powyższego wynika, przypadki w których rozgraniczenie może nastąpić z urzędu nie są liczne. Poza wypadkami, w których postępowanie rozgraniczeniowe może toczyć się z urzędu, postępowanie rozgraniczeniowe może toczyć się tylko na wniosek. Złożenie wniosku, jeżeli spełnia on wymogi formalne, obliguje organ do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, postanowieniem wydanym w trybie art. 30 ust. 4 ustawy. Wydane przez organ umocowany do przeprowadzenia rozgraniczenia postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, określa które granice nieruchomości jej właściciel składający wniosek o rozgraniczenie uznaje za sporne z nieruchomością czy nieruchomościami sąsiednimi. Oznacza to, że w odniesieniu do postępowania rozgraniczeniowego o wielości stron tego postępowania decyduje liczba nieruchomości – tj. gruntów stanowiących odrębny przedmiot własności (współwłasności), z którymi ma być rozgraniczana nieruchomość właściciela składającego wniosek o rozgraniczenie. Każda nieruchomość sąsiednia może być przedmiotem własności (współwłasności) różnych osób fizycznych czy prawnych. Taka sytuacja występuje w sprawie. W związku z czym przedmiotem żądania rozgraniczenia było rozgraniczenie nieruchomości skarżących z kilkoma sąsiednimi nieruchomościami. Każda z tych spraw mogła być przedmiotem odrębnego postępowania. Wydane na podstawie art. 30 ust. 4 postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] nie zmienia faktu, iż jednym wnioskiem objęto żądanie rozgraniczenia z kilkoma nieruchomościami stanowiącymi przedmiot odrębnego prawa własności. W świetle uregulowań zawartych w rozdziale 6 – rozgraniczenie nieruchomości – ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym ustalenie przebiegu granicy następuje albo w wyniku zawarcia przed geodetą ugody mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4), albo w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1). Decyzję taką wydaje organ gdy wprawdzie do ugody nie doszło, ale ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Natomiast w przypadku, gdy mimo sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do ugody, a nie ma podstaw do wydania opartej na art. 33 ust. 1 decyzji o rozgraniczeniu, gdyż ustalenie granicy nie może nastąpić w oparciu o zebrane dowody lub zgodne oświadczenie stron – organ – umarza postępowanie administracyjne na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znają instytucji "unieważnienia postępowania" w tym postępowania rozgraniczeniowego. Kodeks postępowania administracyjnego zna instytucję stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 kpa), a także stwierdzenia nieważności postanowień, od których przysługuje zażalenie (art. 126), a więc instytucję stwierdzenia nieważności określonego aktu, a nie postępowania, w którym ten akt podjęto. Złożenie przez skarżącą C. P. wniosku z dnia 19 stycznia 2007 r. o "unieważnienie postępowania rozgraniczeniowego" nastąpiło w sytuacji gdy nie było wydanej przez Prezydenta Miasta decyzji o rozgraniczeniu opartej na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy, czy też decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i o przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 i 3 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 4 na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. Nie został zatem w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek podjęty akt, względem którego możliwe było złożenie wniosku o stwierdzenie jego nieważności. Należy zatem podzielić stanowisko organu I i II instancji, iż pismo skarżącej C. P. należało potraktować jako cofnięcie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi. Mimo bowiem podkreślania, że domaga się "stwierdzenia nieważności postępowania", Skarżąca dawała wyraz swemu stanowisku, że kontynuowanie postępowania rozgraniczeniowego uważa za niecelowe i przytaczała motywy tego stanowiska. Prawidłowość stanowiska organów co do tego, iż pismo skarżącej stanowiło cofnięcie wniosku o rozgraniczenie, potwierdza treść samej skargi, wedle której postępowanie od "początku było bezprzedmiotowe...", a skarga nie kwestionuje, iż pismem z 19.01.07 skarżąca zrezygnowała z postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z przepisem art. 105 § 2 kpa organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jak wyżej wskazano Prezydent Miasta był zobowiązany wszcząć na wniosek skarżącej postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie objętym wnioskiem. Jednakże warunkiem umorzenia takiego postępowania wszczętego na wniosek strony jest brak sprzeciwu innych stron tego postępowania. Tylko wieczysty użytkownik działki [...] sprzeciwił się umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku skarżącej o rozgraniczenie działki Nr [...] z działką [...]. Decyzja o umorzeniu postępowania nie mogła zatem wyrzekać o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego także pomiędzy tymi działkami. Zawarty w skardze wniosek "o uchylenie zaskarżonej decyzji w części kontynuowania postępowania rozgraniczeniowego" jest bezprzedmiotowy, gdyż decyzja nie zawiera pozytywnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Nie można podzielić stanowiska skargi, że "kontynuowanie rozgraniczenia co do jednej nieruchomości" nastąpiło bez rozważenia interesu społecznego. Brzmienie przepisu art. 105 § 2 kpa wyraźnie wskazuje, że interes społeczny może uzasadniać brak umorzenia postępowania mimo cofnięcia wniosku, a nie może uzasadniać umorzenia na wniosek strony, na żądanie której wszczęto postępowanie. Oznacza to, iż dla organu obojętne są motywy, którymi kieruje się strona składając wniosek o umorzenie postępowania, które wszczęto na jej żądanie. Ustawa bowiem wskazuje tylko okoliczności, którymi organ winien się kierować by mimo wniosku postępowania nie umorzyć. Zbędna zatem dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest kwestia, czy rzeczywiście "stan prawny nieruchomości" mających urządzone księgi wieczyste jest nieuregulowany. Na marginesie wywodów skargi należy tylko zasygnalizować, iż w świetle przepisu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn.zm.) podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości, tj. dane z ewidencji gruntów i budynków. Ewidencję gruntów i budynków stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzą starostowie – prezydenci miast w miastach stanowiących powiat. Zmiany w ewidencji gruntów następują w tzw. postępowaniu ewidencyjnym innym niż postępowanie rozgraniczeniowe. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.