III SA/Kr 715/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. W. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 maja 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 8, art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) - utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Organ I instancji - Burmistrz - decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], przyznał S. G. zasiłek okresowy na okres od 1 marca 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2011 r. w wysokości 239,00 zł miesięcznie. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów ustalił, iż dochód na osobę w rodzinie wynosi 0,00 złotych. Tym samym spełnione zostały warunki przyznania świadczenia, bowiem dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego, które w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynosi 477,00 złotych. Ponadto występują okoliczności wymienione w art. 7 ustawy, tj. bezrobocie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. G. podnosząc, że przyznana mu kwota zasiłku nie zapewni mu godnego życia i spowoduje, iż po przyznaniu pomocy jego dochód będzie mniejszy niż kryterium dochodowe. Zdaniem odwołującego art. 38 ust. 3 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie może mieć w sprawie zastosowania, z uwagi na to, że jego dochód wynosi 0, 00 złotych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy wskazało, że zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Ustalona w ten sposób kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Jak wynika z akt sprawy S. G. zamieszkuje samotnie i nie osiąga żadnego dochodu. Pozostaje zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Kolegium wskazało, że kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej obliczone na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej to kwota 477,00 zł. A zatem wnioskodawca kwalifikuje się do korzystania z pomocy społecznej i prawidłowo organ l instancji orzekł o przyznaniu odwołującemu zasiłku okresowego. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca w przepisach określających zasady przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej nie wskazał minimalnego okresu, na jaki powinna być przyznana pomoc w postaci zasiłku okresowego pozostawiając decyzję w tej kwestii organowi pomocy społecznej. Przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Określona natomiast została minimalna wysokość świadczenia w postaci zasiłku okresowego. Dodatkowo w odniesieniu do wysokości przyznanej pomocy Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ l instancji sprecyzował, iż określając wysokość zasiłku dostosowano ją do możliwości pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 maja 2011 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. G. podnosząc, ze zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają zasady współżycia społecznego, oraz spychają obywateli na margines społeczny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji lub postanowienia z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może być jednocześnie niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, o czym stanowi art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy na mocy art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wykładnia art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca zdecydował, iż warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a nadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia, wymienionych jedynie przykładowo. Co do zasady, więc przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje organ pomocy społecznej do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu, i to względnemu, pozostawiona jest wysokość tego świadczenia, poprzez ustawowo przewidzianą możliwość jej określenia między wskazanym w przepisach maksimum i minimum, a także okres jego pobierania. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżący spełnia ustawowe kryteria warunkujące przyznanie zasiłku okresowego i pod tym względem dokonane przez organy orzekające ustalenia nie budzą wątpliwości. Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania tego świadczenia w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku okresowego organ pomocy społecznej zobowiązany jest kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy, o których mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy. Nie może zatem zapominać, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 2 ustawy), a także, że pomoc wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadającym godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy ( ust. 3 art. 3 ustawy). Potrzeby osób i rodzin natomiast powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4 art. 3 ustawy). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd, że okoliczność związana z dużą liczbą beneficjentów legitymowanych do udzielenia pomocy z uwagi na spełnienie ustawowego kryterium, może powodować konieczność dokonywania przez organy selekcji podmiotów, przyznając pierwszeństwo przy jej udzielaniu tym, którzy tej pomocy najbardziej potrzebują ze względu na swoje położenie i w większym wymiarze niż inni. Wyrazem tego są właśnie zasady określone we wskazanych powyżej przepisach, zwłaszcza w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy. Nie oznacza to jednak, że wystarczającym jest samo odwołanie się przez organy orzekające do ogólnych zasad pomocy społecznej bez wskazania kryteriów i okoliczności, które legły u podstaw orzeczenia zasiłku w takiej, a nie innej wysokości. Podzielić w tym względzie należy więc stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedziane w wyroku z 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; LEX nr 951468, zwracając uwagę organom, że w związku z tym, iż pomoc społeczna powinna być udzielana wszystkim osobom spełniającym kryteria ustawowe oraz, że z reguły jest ona ograniczona możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej, obowiązane są one ustalić przy tak dużej liczbie osób ubiegających się o pomoc, dodatkowe kryteria decydujące o przyznaniu pomocy, a w szczególności o przyznaniu jej w określonej wysokości w sytuacjach, w których działają w ramach tzw., uznania administracyjnego. W analizowanym przypadku organy przyznały skarżącemu zasiłek okresowy w minimalnej, dopuszczalnej przez ustawę wysokości poprzestając na odwołaniu się do zasad ogólnych pomocy społecznej. Nie wskazały jednakże organy jakie okoliczności przesądziły, że skarżącemu nie mogła być udzielona pomoc w wyższej niż 239,00 zł miesięcznie wysokości. Jeżeli sąd administracyjny dokonując kontroli decyzji w pełni uznaniowych, czy też względnie uznaniowych jak w tym przypadku, bada kryteria, jakimi kierowały się organy przyznając ubiegającemu się pomoc finansową w określonej wysokości, to w tym zakresie oceniane decyzje nie poddają się kontroli. Odwołanie się do ogólnych zasad pomocy społecznej w sytuacji, gdy ustawodawca nie określił sztywno wysokości zasiłku okresowego uznać należało za niewystarczające. Nie mogą bowiem ujść uwadze organom pomocy społecznej w procesie decyzyjnym, przy dokonywaniu miarkowania wysokości zasiłku, choćby przez pryzmat wskazanych zasad ogólnych, takie okoliczności, jak sytuacja życiowa, nie tylko materialna, ale i zdrowotna osoby ubiegającej się o pomoc, a więc jej choroba, skierowanie jej do szpitala na leczenie specjalistyczne, jak w przypadku skarżącego, jego możliwości wykorzystania własnych uprawnień, zasobów w wyjściu z trudnej sytuacji życiowej. Brak wskazania tych dodatkowych kryteriów, czyni niemożliwym dokonanie oceny pod względem prawidłowości decyzji w aspekcie procesowym – spełnieniu wymogów stawianych organom przepisami postępowania administracyjnego – artykułów: 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) – które ograniczają swobodę działania organu w ramach uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.