III SA/Kr 716/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek spr. Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi I. Ś. na decyzję Dowódcy Wojsk z dnia 8 maja 2009 r. Nr : [...] w przedmiocie wypłaty zasiłku na zagospodarowanie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Kapitan I. Ś. złożył do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] wniosek z dnia 18 lutego 2009 r. o wypłacenie zasiłku na zagospodarowanie. Wniosek uzasadnił zawarciem kontraktu na pełnienie służby stałej oraz objęciem stanowiska, na które został wyznaczony i przepisem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie żołnierzy zawodowych. Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2009 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] odmówił przyznania kpt. I. Ś. zasiłku na zagospodarowanie w wysokości jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Jako podstawę prawną wskazano art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 82 i art. 170 oraz art. 75 § 1 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W uzasadnieniu podano, że I. Ś. pełni zawodową służbę wojskową od dnia 2 listopada 1998 r. Pierwszy kontrakt na pełnienie służby wojskowej "na co najmniej 5 lat" zawarł na okres od 2 listopada 1998 roku do 1 listopada 2003 roku, a kolejny również "na co najmniej 5 lat" zawarł na okres od 2 listopada 2003 roku do 1 listopada 2008 roku i następnie w dniu 2 listopada 2008 roku zawarł kontrakt na pełnienie służby stałej. Organ I instancji podkreślił, że w dniu 1 lipca 2004 roku weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.) przyznająca prawo do zasiłku na zagospodarowanie żołnierzom zawodowym pełniącym w dniu 30 czerwca 2004 roku zawodową służbę wojskową, a którzy na podstawie wcześniejszych przepisów tego zasiłku nie otrzymali (art. 170 ustawy). Organ z treści powyższego wyciągnął wniosek, że z chwilą wejścia w życie tej ustawy I. Ś. nabył prawo do zasiłku na zagospodarowanie, przy czym – z dniem 1 lipca 2007 roku "roszczenie to przedawniło się". Powyższą decyzję organ uzasadnił nie tylko przedawnieniem roszczenia, ale również "brakiem środków budżetowych na wypłatę przedawnionych roszczeń, a także właściwym wykonaniem postanowień zawartych w Decyzji Budżetowej na 2009 rok". Od decyzji tej odwołał się I. Ś., który przyznał, że były z nim zawierane kontrakty na pełnienie służby terminowej na okresy podane w decyzji organu I instancji, nie mniej podniósł, że z tego tytułu nigdy nie pobrał żadnego zasiłku na zagospodarowanie, a kontrakt na pełnienie służby stałej został z nim zawarty po raz pierwszy na podstawie obecnej ustawy, która – zdaniem odwołującego się – nie zawiera przepisu, który stwierdzałby przedawnienie jego roszczenia w przedmiocie tego zasiłku. Decyzją Nr [...] z dnia 8 maja 2009 roku organ II instancji – Dowódca Wojsk [...] - po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną wskazano art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 82 i art. 170 oraz art. 75 § 1 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Na uzasadnienie podano, że zasiłek na zagospodarowanie wymieniony jest w art. 73 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, co powoduje stosowanie art. 75 ust. 1 tej ustawy, a więc przepisów o przedawnieniu. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli żołnierz nabył prawo do zasiłku, a jednostka wojskowa nie dokonała jego wypłaty, to należy przyjąć, że roszczenie z tytułu tej należności ulega przedawnieniu po upływie trzech lat licząc od dnia objęcia obowiązków przez żołnierza. Od powyższej decyzji wniósł skargę I. Ś. zarzucając, iż do przedawnienia nie doszło albowiem nie została wydana decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia finansowego w postaci zasiłku na zagospodarowanie, a tym samym nie powstało prawo podmiotowe ani wynikające z tego prawa podmiotowego roszczenie o wypłatę kwoty zasiłku na zagospodarowanie. W zakresie tej interpretacji skarżący powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku sprawy o sygn. akt III SA/Kr 531/08. Skarżący podkreślił, że nigdy nie otrzymał zasiłku na zagospodarowanie i że spełnił wszystkie przesłanki art. 82 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, albowiem przez zawarcie po raz pierwszy kontraktu na pełnienie służby stałej nabył prawo do zasiłku na zagospodarowanie i - jego zdaniem - od uznania żołnierza zależy, kiedy będzie starał się o taki zasiłek, gdyż na takie prawo wyboru żołnierza wskazuje zawarty w przepisie zwrot "lub". Nadto skarżący zwrócił uwagę na zalegającą w aktach opinie radcy prawnego, która jednoznacznie wskazywała na zasadność jego wniosku pod warunkiem, że nie pobrał już wcześniej zasiłku na zagospodarowanie w oparciu o poprzednie kontrakty. W obszernej odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdził m.in., że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zasiłek na zagospodarowanie stanowi jedną z innych należności pieniężnych podlegających przedawnieniu, którego to przedawnienia nie można nie uwzględnić. Zdaniem tego organu roszczenie skarżącego o wypłatę zasiłku na zagospodarowanie przedawniło się już w dniu 9 listopada 2002 roku, albowiem skarżący I. Ś. rozpoczął pełnienie zawodowej służby wojskowej na podstawie kontraktu nr [...] zawartego na pięcioletni okres, tj. od dnia 2 listopada 1998 roku do dnia 1 listopada 2003 roku i w dniu 9 listopada 1998 roku objął obowiązki służbowe. Według twierdzeń organu odwoławczego - przy uwzględnieniu wskazanych w odpowiedzi na skargę przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1974 roku o uposażeniu żołnierzy i ustawy z dnia 30 czerwca 1970 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - bieg terminu przedawnienia rozpoczął się po dwunastu miesiącach kontraktu, za początek którego to kontraktu uznano 9 listopada 1998 roku, a więc od dnia 9 listopada 1999 r. Podniesiono, że zasiłek ten jest uprawnieniem wynikającym wprost z ustawy tj. z art. 82 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i sprawa tego zasiłku nie może być rozstrzygana decyzją administracyjną, albowiem byłaby obciążona wadą nieważności. Organ zaznaczył też, że przepis art. 170 ustawy z 11 września 2003 roku potwierdza, że "zasiłek na zagospodarowanie ma charakter jednorazowy, tzn. że przysługuje jeden raz w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej, bez względu na liczbę powołań do zawodowej służby wojskowej w służbie stałej lub liczbę kontraktów obejmujących co najmniej pięcioletni okres." Na rozprawie w dniu 11 marca 2010 roku skarżący podtrzymał skargę, a pełnomocnik organu – radca prawny wniósł o jej oddalenie Pełnomocnik organu zaznaczył, że przedawnienie roszczeń wynikających z ustawy nastąpiło przed wejściem w życie tej ustawy, a skarżący nigdy prawa nie nabył, gdyż przed 2004 rokiem nie było zasiłku na zagospodarowanie. Nadto wyjaśnił, że przyznanie zasiłku nie może mieć formy decyzji, natomiast tylko odmowa wypłaty zasiłku może być wydana w formie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga I. Ś. jest uzasadniona, chociaż nie do końca z powodów w niej podanych. Na wstępie rozważań Sąd zauważa, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. I. Ś. pełni zawodową służbę wojskową od dnia 2 listopada 1998r. Pierwszy kontrakt na pełnienie służby wojskowej zawarł na okres od 2 listopada 1998r. do 1 listopada 2003r., kolejny na okres od 2 listopada 2003r. do 1 listopada 2008r., a w dniu 2 listopada 2008r. zawarł pierwszy kontrakt na pełnienie służby stałej, którą pełni obecnie i nigdy nie otrzymał zasiłku na zagospodarowanie. Spornym miedzy stronami jest to, czy I. Ś. przysługuje prawo do zasiłku na zagospodarowanie, o którym mowa w ustawie z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz. 892 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2004 roku, o przyznanie i wypłatę którego ubiega się skarżący, czy też prawo takie nie przysługuje jak twierdzą to organy administracyjne obu instancji. Skarżący uzasadnia swe prawo do zasiłku na zagospodarowanie tym, że dotychczas takiego zasiłku nie otrzymał, a nadto, że po wejściu w życie wymienionej wyżej ustawy z dnia 11 września 2003 roku zawarł w dniu 2 listopada 2008 roku pierwszy kontrakt na pełnienie służby stałej. Organy odmawiając skarżącemu prawa do zasiłku na zagospodarowanie uzasadniają swoje stanowisko w różny sposób koncentrując się na kwestii przedawnienia, któremu miało ulec prawo skarżącego do tego zasiłku. Organ I instancji uważa, że I. Ś. nabył prawo do zasiłku na zagospodarowanie z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2003 roku, a więc nabył prawo z dniem 1 lipca 2004 roku i przyjmując trzyletni okres przedawnienia stwierdza, że "z dniem 01.07.2007 r. roszczenie to przedawniło się". Jest bezspornym, na co Sąd zwrócił uwagę wyżej, że w dniu wejścia w życie ustawy I. Ś. pełnił służbę na podstawie kontraktu nie zawartego po raz pierwszy, ale po raz drugi, a to oznaczałoby, że dla organu I instancji kwestia pełnienia służby w oparciu o kolejny, a nie pierwszy kontrakt nie miała znaczenia. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do argumentów skarżącego zawartych w odwołaniu twierdząc, że roszczenie z tytułu należności takiej jak zasiłek na zagospodarowanie ulega przedawnieniu po upływie trzech lat licząc od dnia objęcia obowiązków przez żołnierza, przy czym nie sprecyzowano i nie wyjaśniono o jaki konkretny dzień chodzi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy uznał, że istotnym jest fakt, iż w chwili wejścia w życie omawianej ustawy tj. w dniu 1 lipca 2004 roku skarżący pełnił służbę na podstawie kontraktu zawartego po raz drugi, a nie po raz pierwszy i z tego powodu organ ten skonstruował tezę, że prawo do zasiłku na zagospodarowanie przysługujące z ustawy, która weszła w życie w dniu 1 lipca 2004 roku, nie przysługuje skarżącemu pomimo tego, że nigdy takiego nie otrzymał, gdyż zasiłek ten uległ przedawnieniu w stosunku do skarżącego jeszcze przed wejściem w życie omawianej ustawy. Sąd zwraca uwagę na treść przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz. 892 z późn. zm.), które weszły w życie z dniem 1 lipca 2004 roku, a w szczególności na treść art. 73 ust. 1 pkt 1 i na art. 82 tej ustawy: "Art. 73. 1. Żołnierze zawodowi otrzymują następujące inne należności pieniężne: 1) zasiłki na zagospodarowanie;(...)" "Art. 82. 1. Żołnierzowi zawodowemu, z którym po raz pierwszy zawarto kontrakt na pełnienie służby stałej lub kontrakt na pełnienie służby terminowej przez okres nie krótszy niż pięć lat, przysługuje zasiłek na zagospodarowanie po objęciu stanowiska służbowego. 2. Zasiłek na zagospodarowanie przysługuje w wysokości jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym." Jest niewątpliwym, że zasiłek na zagospodarowanie jest tzw. inną należnością pieniężną umieszczoną (zarówno art. 73 jak i art. 82) w Rozdziale 5 omawianej ustawy zatytułowanym: "Uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych". W Rozdziale tym zamieszczony jest przepis art. 75 ust. 1 o treści: "Art. 75. 1. Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z powyższego wynika, że nie ma racji skarżący twierdząc, że należność z tytułu zasiłku na zagospodarowanie nie ulega przedawnieniu. Przy tej okazji Sąd zwraca uwagę, że powoływany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 531/08 nie dotyczy problematyki uposażenia funkcjonariuszy i innych należności pieniężnych, ale dotyczy innego zagadnienia uregulowanego w ustawie o Policji w rozdziale dotyczącym mieszkań funkcjonariuszy (świadczeń dla funkcjonariuszy związanych ze sprawami mieszkaniowymi). Tak więc rację mają organy tylko w tym zakresie, że roszczenie z tytułu prawa do zasiłku na zagospodarowanie ulega przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jednakże - zdaniem Sądu – brak jest podstaw prawnych do uznania, że roszczenie skarżącego I. Ś. już uległo przedawnieniu, albowiem istotą niniejszej sprawy jest przytoczona wyżej treść art. 82 w ścisłym powiązaniu z art. 170 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy, który zawarty jest w Rozdziale 11 zatytułowanym: "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe": "Art. 170. 1. Żołnierze zawodowi pełniący w dniu 30 czerwca 2004 r. zawodową służbę wojskową jako: 1) stałą - stają się z mocy prawa żołnierzami zawodowymi pełniącymi służbę na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej; 2) kontraktową - stają się z mocy prawa żołnierzami zawodowymi pełniącymi służbę na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej, nie dłużej jednak niż na okres, na jaki został zawarty dotychczasowy kontrakt. 2. Żołnierzom, o których mowa w ust. 1, nie przysługuje prawo do zasiłku, o którym mowa w art. 82, z wyjątkiem żołnierzy, którzy na podstawie dotychczasowych przepisów nie otrzymali zasiłku na zagospodarowanie." Niewątpliwym jest, że w dniu 30 czerwca 2004 roku skarżący I. Ś. pełnił zawodową służbę kontraktową i na mocy powołanego wyżej przepisu z dniem 1 lipca 2004 roku stał się z mocy prawa żołnierzem zawodowym pełniącym służbę na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej. Z treści art. 170 ust. 2 wynika, że prawo do zasiłku na zagospodarowanie zostało sformułowane w tym przepisie jako prawo do takiego zasiłku każdego żołnierza, o którym mowa w art. 170 ust. 1, z wyjątkiem jedynie tych, którzy już taki zasiłek otrzymali. Wynika z niego cel ustawy – przyznanie i wypłacenie zasiłku na zagospodarowanie każdemu żołnierzowi, który go nie otrzymał, a który spełnia obecnie warunki art. 170 ust. 1 i jednocześnie spełnia lub spełni w przyszłości warunki określone art. 82 omawianej ustawy. Ma rację skarżący wskazując, że ustawodawca przez wprowadzenie spójnika "lub" (łączącego zdania lub ich człony) wyrażającego możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się (zdań równorzędnych albo części zdania) dał żołnierzowi zawodowemu możliwość wyboru terminu, w którym będzie ubiegał się o zasiłek na zagospodarowanie – czy wówczas, gdy po raz pierwszy zawarto z nim kontrakt na pełnienie służby stałej czy też wtedy, gdy zawarto z nim kontrakt na pełnienie służby terminowej przez okres nie krótszy niż pięć lat. Zdaniem Sądu – wprowadzenie spójnika "lub" w taki sam sposób daje możliwość wyboru organowi terminu, w którym – w przypadku braku wniosku żołnierza – organ wypłaci żołnierzowi zasiłek na zagospodarowanie, a więc wówczas, gdy po raz pierwszy zawarto z żołnierzem kontrakt na pełnienie służby stałej czy też wtedy, gdy zawarto z nim kontrakt na pełnienie służby terminowej przez okres nie krótszy niż pięć lat. Istotą niniejszej sprawy jest zachowanie celu ustawy – wypłaty zasiłku na zagospodarowanie każdemu żołnierzowi, który na dzień wejścia w życie omawianej ustawy spełniał warunki art. 170 ust. 1 i 2 ustawy. Mając powyższe ustalenia i rozważania na uwadze Sąd uznał, że skarżący I. Ś. spełniał na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2003 roku warunki art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, a skoro pod rządem tej ustawy I. Ś. zawarł po raz pierwszy w dniu 2 listopada 2008r. kontrakt na pełnienie służby stałej, to złożony w dniu 18 lutego 2009r. wniosek skarżącego o wypłacenie mu zasiłku na zagospodarowanie nie mógł zostać załatwiony odmownie z powodu przedawnienia, o jakim mowa w art. 75 ust. 1 omawianej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W kwestii formy rozstrzygnięcia wniosku skarżącego Sąd zwraca uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007 roku, sygn. akt I OSK 216/07 (opubl. LEX nr 427639): "Kwestia przyznawania i wysokości uposażenia i należności pieniężnych należy do dowódcy jednostki wojskowej któremu z racji pełnienia służby żołnierz zawodowy podlega (...).Trafnie zatem w skardze kasacyjnej wskazano, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie uposażenia Z(...) pełniącego uprzednio służbę w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w L. był ..." wskazujące jednoznacznie na formę decyzji jako rozstrzygnięcia w sprawach zawartych w Rozdziale 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zatytułowanym: "Uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracyjne obu instancji pomimo niespornego stanu faktycznego i treści przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - zastosowały te przepisy błędnie i wydane w wyniku takiego zastosowania decyzje nie mogą utrzymać się w obowiązującym porządku prawnym, a przeto na podstawie wyżej powołanych przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. orzekł – jak w wyroku.