III SA/Kr 723/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. orzeka, że powyższa decyzja nie może być wykonana. Starosta decyzją z [...] 2013 r., znak: [...] orzekł o odmowie aktualizacji danych ewidencyjnych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie S, gmina Sz. Od powyższej decyzji złożyła odwołanie Z. G. zarzucając, iż: "decyzja Starosty mija się z prawdą, nie uwzględnia materiałów źródłowych i analizy zachodzących stanów prawnych. Obowiązująca obecnie mapa ewidencji gruntów w skali 1:2000, która powstała na skutek zabiegu technicznego, bez naruszenia stanów prawnych, jest błędna i niezgodna z mapą katastru reambulowanego w skali 1:2880, a nie jak wykazano w treści przedmiotowej decyzji. Granica działek nr [...] i [...] na mapie w skali 1:2880 jest prosta na całej długości, natomiast na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 jest widoczne wcięcie granicy w miejscu przebiegu drogi leśnej (połowa działki) wielkość około 7-8 metrów". Decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w części obejmującej odmowę aktualizacji danych ewidencyjnych działek nr [...] i nr [...] obręb S jedn. ewid. Sz dotyczących atrybutów granicy pomiędzy ww. działkami, orzekł o dokonaniu, na podstawie operatu nr [...], w bazie danych ewidencyjnych obrębu S, jednostka ewidencyjna Sz aktualizacji, polegającej na ujawnieniu informacji, że granica pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] i działką ewidencyjną nr [...] jest sporna, a w pozostałej części, dotyczącej aktualizacji danych ewidencyjnych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] i [...] oraz pozostałych danych ewidencyjnych (wyłączając wymienione w punkcie 2 sentencji) dotyczących działek nr [...] i nr [...], na podstawie operatu nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 28 marca 2014 r. Z. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej opisaną decyzję, zatytułowaną jako zażalenie. Skarżąca wskazała, że niezrozumiałe jest dla niej, że organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o przepisy z dwóch okresów prawnych bez uzasadnienia. Zarzuciła również organowi bezczynność oraz niedopełnienie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną. Sąd ustalił bowiem, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym brała udział J. K. Należy zauważyć, że także zaskarżona decyzja z dnia 28 lutego 2014 r. została skierowana do J. K. – jej nazwisko widnieje na zaskarżonej decyzji i na jej adres przesłano decyzję (k. 260 akt odwoławczych). Tymczasem w toku postępowania sądowego ustalono, że J. K. zmarła w dniu 16 lutego 2014 r. (odpis skrócony aktu zgonu, k. 68), a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji organu II instancji. W tym miejscu należy zauważyć, że w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1157/10; LEX nr 1082575). Zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej, nie może być bowiem podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 537/11; LEX nr 993336). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1992/12; LEX nr 1298385). Z tych względów prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i skierowanie do niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., gdyż jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r. , sygn. akt I SA 2462/99; LEX nr 82653; wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; LEX nr 505429). Z kolei brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym stron postępowania bez ich winy jest podstawą do wznowienia postępowania. Spadkobiercy J. K. nie zostali zawiadomieni o postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, ani też nie została im doręczona zaskarżona decyzja – a zatem bez swojej winy nie brali w nim udziału, mimo że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. to na organach administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia katalogu stron postępowania przy pomocy wszelkich dostępnych środków. Warto w tym miejscu powołać również art. 10 k.p.a., który ustanawia fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego uczestnictwa stron w postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dlatego podstawowym zadaniem organów administracyjnych jest ustalenie kręgu stron danego postępowania administracyjnego, ponieważ tylko w takim przypadku możliwe jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy jeszcze wyjaśnić, że w razie zbiegu przesłanek do wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, pierwszeństwo należy dać tym drugim, jako że skutki nieważności są dalej idące (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/ 90, OSP 1992, z. 5, poz. 120). Brak prawidłowego ustalenia stron postępowania (następców prawnych J. K.) uniemożliwia udział pominiętych osób w postępowaniu, doręczenie im decyzji, możliwość skorzystania z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu administracyjnego (art. 78 oraz 175 ust. 1 Konstytucji). Uchybienie tego rodzaju stoi też w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 6 – 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wskazuje, że przy wydaniu niniejszego orzeczenia nie dokonano pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, albowiem weryfikacja zarzutów skargi byłaby na obecnym etapie przedwczesna. Zaskarżona decyzja nie została bowiem wydana w stosunku do wszystkich stron postępowania (pominięto spadkobierców zmarłej J. K.), toteż organ odwoławczy nie miał możliwości zapoznania się z ich stanowiskiem w sprawie. Sąd administracyjny nie mógł ustalić pełnego katalogu uczestników niniejszego postępowania, a ustalenie to jest niezbędne dla zapewnienia odpowiadającej prawu kontroli działalności administracji publicznej. Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Została ona bowiem skierowana do zmarłej, niebędącej już stroną postępowania przy jednoczesnym pominięciu jej spadkobierców jako stron kontrolowanego postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustali prawidłowo katalog podmiotów biorących udział w prowadzonym przez niego postępowaniu administracyjnym i zapewniając wszystkim tym podmiotom czynny udział w tym postępowaniu, doręczy im prawidłowo decyzję wydaną na skutek odwołania. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Orzeczenie to ma moc prawną do chwili uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie.