I SA/Wa 1992/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W., E. W., C. S. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. W., E. W., C. S. i E. M. solidarnie kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. W., E. W., C. S. i E. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1952 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania H. Z., E. Z. oraz spadkobiercom C. i D. Z. prawa własności czasowej gruntu położonego w W. przy ul. [...], nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony jest pod użyteczność publiczną. W dniu [...] kwietnia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek A. W., E. W., C. S. i E. M. o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia administracyjnego z uwagi na rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) w zw. z art. 4 i 5 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) oraz art. 9 dekretu z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268) i art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. R.P. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] listopada 1952 r., nr [...], uzasadniając brakiem przesłanek z art. 156 § 1 Kpa świadczących o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego weryfikowanego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, że mimo błędnego uzasadnienia orzeczenie z 1952 r. odpowiada prawu. Zasadnie bowiem Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania H. Z., E. Z. oraz spadkobiercom C. i D. Z. prawa własności czasowej gruntu położonego w W. przy ul. [...], jednak przesłanką odmowy powinna być okoliczność, iż wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Po rozpoznaniu wniosku A. W., E. W., C. S. i E. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając w pełni argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na w/w decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. W., E. W., C. S. i E. M., wskazując na: 1. rażące naruszenie art. 10 § 1, art. 77, art. 81, art. 107 § 3, art. 123 § 1 i 2, art. 127 § 3 i art. 131 Kpa, 2. rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez: brak wyczerpującego i rzetelnego zgromadzenia, a następnie rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. m.in. brak uzyskania akt lokalowych dotyczących sprzedaży lokalu nr [...] oraz kopii z rejestru wniosków dekretowych i dziennika podawczego Zarządu Miejskiego w W, które skutkowało przyjęciem wadliwej daty wpływu wniosku dekretowego; brak prawidłowego zastosowania domniemań faktycznych; oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu stron; nieustosunkowanie się do merytorycznej argumentacji skarżących dotyczącej wadliwości twierdzenia o przeznaczeniu spornej nieruchomości, 3. rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, poprzez wadliwy brak stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 1952 r. 4. rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy orzeczenie z 1952 r. w części wywołało nieodwracalne skutki prawne. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] sierpnia 2011 r., względnie o ich uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], obarczone są wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli ze względu na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 Kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prowadziło bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez niego decyzji. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 Kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 Kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 Kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 Kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 Kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 Kpa, art. 97 § 1 pkt 1 Kpa bądź art. 105 Kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 Kpa w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż zarówno organ I, jak i II instancji skierowały decyzje do zmarłej w dniu [...] sierpnia 2006 r. T. K. – właścicielki lokalu nr [...] przy ul. [...], będącej jednocześnie użytkownikiem wieczystym części gruntu. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami decyzji winni więc być następcy prawni zmarłej. Bez względu na to, czy okoliczność śmierci była znana organom w dacie wydawania przez nich decyzji (jakkolwiek powyższe wynika już ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji, na którym podano numer aktu zgonu T. K.), nie zmienia to faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcia organów skierowane zostały do osoby już nieżyjącej. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. Powyższe oznacza, że Kolegium w niniejszej sprawie naruszyło przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 Kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] sierpnia 2011 r. Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu, i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Po prawidłowym ustaleniu stron organ rozpozna ponownie sprawę z wniosku A. W., E. W., C. S. i E. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] listopada 1952 r., nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 1 i 120 ppsa oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.