III SA/Kr 730/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Asystent sędziego Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej M. S. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Wojewody z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego P. P. Kancelaria Radcy Prawego Rynek [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2016r. Decyzją z dnia 17 lutego 2012r. nr [...] Starosta uznał E. N. za osobę bezrobotną od dnia 17 lutego 2012r. Z kolei decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Starosta przyznał E. N. prawo do zasiłku od dnia 25 lutego 2012r. w wysokości 761,40 zł miesięcznie brutto w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku, a w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku w wysokości 597,90 zł miesięcznie brutto. Status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku E. N. utraciła od dnia 26 lipca 2012r., z powodu podjęcia zatrudnienia (decyzja z dnia [...] 2012r. nr [...]). Decyzją z dnia [...] 2012r. nr [...] Starosta przyznał E. N. dodatek aktywizacyjny w wysokości 397,10 zł miesięcznie brutto od dnia 31 lipca 2012r. do dnia 14 sierpnia 2012r. Decyzją z dnia [...] 2013r. nr [...] Starosta uchylił swoje decyzje o uznaniu E. N. za osobę bezrobotną od 17 lutego 2012r., o przyznaniu prawa do zasiłku od 25 lutego 2012r. oraz o utracie przez nią statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku od 26 lipca 2012r. Równocześnie organ odmówił uznania E. N. za osobę bezrobotną od 17 lutego 2012r. i odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ wskazał, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 marca 2013r. nr [...] przyznano E. N. świadczenie rehabilitacyjne. Z nadesłanego przez E. N. zaświadczenia wynika, że świadczenie rehabilitacyjne zostało jej wypłacone za okres od dnia 3 lutego 2012r. do 27 lipca 2012r. Decyzją z dnia [...] 2013r. nr [...] Starosta uchylił swoją decyzję z dnia [...] 2012r. przyznającą E. N. dodatek aktywizacyjny i odmówił przyznania jej dodatku aktywizacyjnego od 31 lipca 2012r. do dnia 14 sierpnia 2012r. Następnie Starosta wydał w dniu [...] 2013r. decyzję nr [...] o uznaniu pobranych przez E. N. zasiłku dla bezrobotnych za okres od 25 lutego 2012r. do 25 lipca 2012r. w kwocie 3541,70 zł brutto oraz dodatku aktywizacyjnego za okres od 31 lipca 2012r. do 14 sierpnia 2012r. w kwocie 198,70 zł brutto za nienależnie pobrane świadczenie oraz o obowiązku zwrotu tych nienależnie pobranych świadczeń w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji na rachunek Urzędu. Po rozpatrzeniu odwołania E. N., Wojewoda decyzją z dnia [...] 2013r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2013r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2014r. sygn. akt III SA/Kr 655/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. N. na powyższą decyzję Wojewody. W dniu 31 grudnia 2014r. E. N. złożyła wniosek o umorzenie nienależnie pobranych przez nią świadczeń, a w dniu 11 lutego 2015r. zgłosiła się do Urzędu i złożyła informacje dotyczące jej sytuacji rodzinnej i materialnej, wskazując, że gospodarstwo domowe prowadzi sama, wysokość jej dochodu wynosi 2150 zł brutto, a stałe miesięczne obciążenia to 1194 zł (czynsz 800 zł, prąd 91 zł, gaz 67 zł, woda 22 zł, leki 75 zł, telefon 50 zł, bilet miesięczny 89 zł). Na dowód powyższego skarżąca przedstawiła: umowę najmu okazjonalnego na czas nieokreślony od 1 czerwca 2013r., umowę o pracę zawartą w dniu 4 lutego 2015r. wraz z zaświadczeniem o zatrudnieniu z dnia 10 lutego 2015r. z Firmy "K" sp. z o.o., umowę zlecenie z dnia 18 grudnia 2014r., wydatki za czynsz i koszty eksploatacyjne za listopad i grudzień 2014r. oraz styczeń 2015r., rachunek za telefon, dowód sprzedaży biletu okresowego za okres od 4 lutego 2015r. do 3 marca 2015r., paragon fiskalny za leki z apteki z dnia 26 stycznia 2015r. Decyzją z dnia [...] 2015r. nr [...] Starosta odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku dla bezrobotnych wypłaconego za okres od dnia 25 lutego 2012r. do dnia 25 lipca 2012r. w kwocie 3541,70 zł oraz dodatku aktywizacyjnego za okres od dnia 31 lipca 2012r. do dnia 14 sierpnia 2012r. w kwocie 198,70 zł. Organ I instancji wskazał, że E. N. osiąga stałe wynagrodzenie, które umożliwia jej spłatę zobowiązań. Poza tym zgodnie z przedłożonym w PUP zaświadczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 czerwca 2013r. E. N. otrzymała zasiłek rehabilitacyjny za okres od 3 lutego 2012r. do 27 lipca 2012r. w łącznej wysokości netto 11442,32 zł. Organ I instancji dodał, że negatywną opinię w sprawie umorzenia wyraziła również Powiatowa Rada Zatrudnienia. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty E. N. podniosła, że decyzja jest uznaniowa, ale uznanie organu administracyjnego w jej sprawie było wynikiem wadliwie przeprowadzonego postępowania. Odwołująca się nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji, że sam fakt posiadania przez nią wynagrodzenia za pracę sprawia, że może spłacić zadłużenie w ratach. Podniosła, że w chwili obecnej nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb, a konieczność spłacania nienależnie pobranych świadczeń spowoduje, że jeszcze więcej jej potrzeb nie będzie zaspokojonych. Zdaniem odwołującej się organ I instancji naruszył art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w uzasadnieniu decyzji nie można się dopatrzeć motywów, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. W szczególności organ I instancji nie podał jak ocenia jej sytuację dochodową. Ponadto organ I instancji naruszył art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie wziął pod uwagę interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli RP, o czym świadczą przede wszystkim poprzednie decyzje wydane w sprawie. Zdaniem odwołującej się doszło również do naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wydana decyzja jest schematyczna co wskazuje, że jej sprawa nie została potraktowana indywidualnie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych, a także dowodów i wniosków jakie przedłożyła. Odwołująca się podniosła również, że przed wydaniem decyzji nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych przez organ dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2015r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015r. poz. 149), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2015r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji opisał przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz stwierdził, że z przedstawionego materiału dowodowego wynika, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ wskazał, że E. N. jest osobą pracującą, a jej dochód wynosi 2150 zł brutto, zaś miesięczne obciążenia 1194 zł. Wojewoda powołał się przy tym na treść § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r. poz. 823) i stwierdził, że miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie odwołującej się przekracza wysokość dochodu na osobę w rodzinie, uprawniającą do świadczeń z pomocy społecznej. Ponadto z przedstawionych dokumentów nie wynika, że poprzez dochodzenie należności odwołująca się pozbawiona zostanie niezbędnych środków utrzymania, a należność przewyższa wydatki egzekucyjne. Mając powyższe na względzie organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Z powyższą decyzją Wojewody nie zgodziła się E. N. i pismem z dnia 25 maja 2015r. wniosła na nią skargę. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca uważa, że uznanie organu zostało oparte na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, a w szczególności na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego poprzez uznanie, że jest ona w stanie spłacić żądaną należność. Zdaniem skarżącej, konieczność spłacenia nienależnie pobranych świadczeń spowoduje, że nie będzie mogła zaspokoić wszystkich swoich potrzeb. Skarżąca stwierdziła, że ani organ I instancji, ani Wojewoda nie wzięli pod uwagę okoliczności jakie spowodowały, że pobrała nienależne świadczenie. Tymczasem skarżąca pobrała świadczenia jako należne, a dopiero zmiana okoliczności sprawiła, że zostały one uznane za nienależne. Skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w uzasadnieniu decyzji nie można się dopatrzyć motywów, którymi kierowały się organy. Doszło również do naruszenia art. 7 w/w Kodeksu, gdyż organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, o czym świadczą przede wszystkim poprzednie decyzje wydane w sprawie. Zdaniem skarżącej doszło również do naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wydanie decyzji ze schematycznym uzasadnieniem wskazuje, że jej sprawa nie została potraktowana indywidualnie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych, a także dowodów i wniosków jakie przedłożyła. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu wskazanym powyżej. Przepisem prawa materialnego, stanowiącym podstawę orzekania w analizowanej sprawie był art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015r. poz. 149). Stosownie do jego treści starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zaistnienie jednej z tych czterech przesłanek powoduje, że "starosta może" umorzyć należności, a zatem samo spełnienie którejkolwiek przesłanki określonej w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia, nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Użycie bowiem przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że mamy do czynienia z tzw. decyzją uznaniową. Istota tego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony sposób, ale ma możliwość wyboru jednego z możliwych w świetle ustawy rozwiązań. W przypadku nie wystąpienia żadnej z powołanych przesłanek organ pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności. W przypadku uznania administracyjnego decyzja powinna zawierać ocenę sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej, w chwili rozstrzygania wniosku o umorzenie. Istotne jest przy tym, że organ podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego - musi mieć na uwadze to, że chodzi o należność publicznoprawną - stąd też winien mieć na względzie nie tylko interes dłużnika, ale i interes Skarbu Państwa, czyli zbiorczy interes innych osób finansowanych z tego samego źródła. Sama wykładnia art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia wskazuje, iż instytucja umorzenia należności - czy to w całości, czy też w części - może być stosowana wyjątkowo jedynie w sytuacjach, gdy realnie nie jest możliwe ich odzyskanie. Nie jest tym samym dopuszczalne uchylanie się od tego obowiązku jedynie z powodu związanych z nim uciążliwości finansowych, o ile nie zaistnieją obiektywne przeszkody ściśle określone przez ustawodawcę. Należy dodatkowo wskazać, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności, jak i celowości, co oznacza, że badanie zgodności z prawem decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego, może być dokonane tylko w ograniczonym zakresie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż organy administracji obu instancji prawidłowo zastosowały powołane wyżej przepisy prawa, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Oceniając więc proceduralną poprawność przeprowadzonego postępowania, a więc sam proces dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia sprawy, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stwierdzić należy, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a zawarte w niej rozstrzygnięcie nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach przyznanego organom uznania administracyjnego. Decyzja ta zawiera uzasadnienie odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., w którym wyjaśnione zostały podstawy i powody podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wykazał, iż skarżąca posiada środki finansowe, z których może być zaspokojona należność organu i nie pozbawi to skarżącej niezbędnych środków utrzymania (art. 76 ust. 7 pkt 2). W toku prawidłowego postępowania administracyjnego ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i posiada dochód w wysokości 2150 zł brutto z tytułu umowy o pracę i umowy zlecenia. Z kolei jej miesięczne wydatki wynoszą 1194 zł. Trafnie organy ustaliły zatem w tej sprawie, że dochód skarżącej umożliwia ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem oraz umożliwia spłatę należności względem Powiatowego Urzędu Pracy. Na podstawie ustaleń organów nie ma też dowodów na to, że ziściły się inne przesłanki umorzenia, o jakich mowa w pkt 1 i 4 ust. 7 art. 76 cyt. powyżej ustawy z 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, związane z sytuacją majątkową skarżącej, a pkt 3 nie może znaleźć zastosowania w okolicznościach tej sprawy. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że skoro organy ustaliły, co znajduje potwierdzenie w materiale zgromadzonym w sprawie oraz nie budzi wątpliwości Sądu, że niespełniona została choćby jedna ustawowa przesłanka określona w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, to przyjąć należy, że zasadnie odmówiły umorzenia przedmiotowych należności. Z tego też względu zarzuty sprecyzowane w skardze nie mają usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jasny i wyczerpujący wskazano argumenty, z powodu których odmówiono skarżącej umorzenia należności, prawidłowo realizując wymogi przewidziane w art. 107 §3 kpa. Sprawę potraktowano indywidualnie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty dotyczące odmowy umorzenia odniesiono do sytuacji majątkowej skarżącej, powołując konkretne kwoty uzyskiwanego przez nią dochodu i wysokość ponoszonych wydatków. Nie jest też zasadny zarzut nienależytego przeprowadzenia postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie organy ustaliły dochód skarżącej oraz ponoszone przez nią wydatki na podstawie dowodów przedłożonych przez samą skarżącą. Wzięto pod uwagę wszystkie okoliczności związane z dochodem i wydatkami, na które zwróciła uwagę skarżąca. Nie można zatem zarzucić w tej sprawie organom, że nie uwzględniły one dowodów i wniosków przedłożonych przez skarżącą. Nie może też wywołać oczekiwanego przez skarżącą skutku argument dotyczący braku jej winy w pobraniu świadczeń i uznaniu ich następnie za nienależnie pobrane. Przesłanka braku winy w pobraniu świadczeń uznanych za nienależnie pobrane, co do których nałożono obowiązek zwrotu, pozostaje poza zakresem przesłanek umożliwiających umorzenie tego rodzaju należności, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zauważyć przy tym również należy, że nawet spełnienie przez dłużnika kryteriów określonych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia nie gwarantuje pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych należności. Ustawodawca wskazując, że organ "może" umorzyć przedmiotowe należności, pozostawił w tym zakresie uznanie organowi (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 września 2010r. sygn. akt II SA/Bd 733/10, Lex nr 752160). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, by zaskarżone rozstrzygnięcie było dotknięte jakimikolwiek uchybieniami, które uzasadniałyby jego uchylenie. Skargę należało zatem oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a. – jak w pkt I wyroku. W punkcie II wyroku – stosownie do art. 250 p.p.s.a. – Sąd orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej działającemu na zasadzie prawa pomocy kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zasądzona kwota wynika z § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490 z późn. zm.). Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji.