III SA/Kr 733/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi R. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, II. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 18 zł (słownie: osiemnaście złotych). Postanowieniem z dnia [...] znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. T., Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z powołaniem na przepisy art. 138 § 1pkt 1 kpa oraz art. 7 "b" ust.2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz.U. z 2005r. Nr. 240, poz. 2027 z póź. zm. ) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] Starosty znak [...], którym orzeczono o odmowie wydania wypisu z rejestru gruntów dla pgr. [...] położonej w obrębie Miasta O. jedn. ewid. O. Uzasadniając swoje postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że wydanie przez Starostę postanowienia z dnia [...] opartego na przepisie art. 219 kpa. poprzedził wniosek R. T. o wydanie wypisu z rejestru gruntów dla parceli gruntowej – pgr. [...] położonej w O. Pismem z dnia 15 grudnia 2006r. Starosta zawiadomił o odmowie wydania wypisu z rejestru gruntów dla pgr. [...] informując, że w operacie ewidencji gruntów parcela taka nie figuruje. W związku ze złożonym zażaleniem na pisemną odmowę wydania wypisu, Inspektor Nadzoru Geodezyjnego w piśmie z dnia 30 stycznia 2007r. zajął stanowisko, że rozstrzygniecie o wniosku winno nastąpić w formie postanowienia z uwagi na to, że " wyrysy i wypisy z operatu ewidencji gruntów i budynków, po ich opatrzeniu przez organ prowadzący tę ewidencję stosowną klauzulą posiadają formę postanowienia". Wydając oparte na przepisie art. 219 kpa. postanowienie z dnia [...] odmawiające wydania wypisu z rejestru gruntów dla pgr. [...] położonej w jednostce ewidencyjnej O. obręb Miasto O., Starosta stwierdził, iż pgr. [...] także z innymi działkami została operatem pomiarowym Nr [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego zatwierdzonym zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta z dnia [...] w przedmiocie ustalenia terenu budowlanego w mieście i jego podziale na normatywne działki budowlane opublikowanym w Dz. Urzędowym [...]. Nr [...] poz. [...], zniesiona do parceli pgr. 1, która uległa podziałowi na działki 1/1 do 1/30. Według ustaleń organu parcela [...] weszła w skład działki 1/26 obecnie należącej do wnioskodawcy. W zażaleniu R. T., kwestionował ustalenie organu, że pgr. [...] weszła w skład działki 1/2. Powoływał się na pismo Starosty z dnia 27.11.2002r., z którego wynika, że działka [...] nie weszła w skład działek powstałych z podziału działki 1. Podniósł, że parcela [...] w ogóle nie weszła w skład działek budowlanych, a jej konfiguracja jest inna niż działki 1/26. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia – wypisu z rejestru gruntów w żądanym zakresie. Wskazując na przepis art. 217 § 2pkt 1 kpa w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ uznał, że przedmiotem zaświadczenia może być potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikającego z aktualnego stanu operatu ewidencji gruntów. Nie jest możliwe natomiast wydanie zaświadczenia, stwierdzającego stan ujawniony w rejestrze gruntów przed wprowadzeniem zmiany w następstwie zatwierdzenia w 1976r. operatu pomiarowego, bowiem przepisy działu VII dopuszczają potwierdzenia istnienia określonego faktu lub prawa na czas wydania zaświadczenia co oznacza, że wypisem można potwierdzić tylko to, co aktualnie zawiera operat ewidencyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie R. T., nie wskazując naruszonego przepisu prawa zarzucił, że nie jest prawdziwe ustalenie organów, iż parcela [...] weszła w skład działki 1 następnie podzielonej twierdząc, że nie rozumie zalecenia załatwienia sprawy w formie postanowienia, a następnie odmowy wydania nawet zaświadczenia. Zdaniem skarżącego pgr. [...] graniczy z działką 1/26 i 1/43. a działania organów uznaje za niewiarygodne. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi podnosił, że przedmiotem sprawy wywołanej zażaleniem było zbadanie legalności wydania zaświadczenia, a nie wyjaśnienie różnic stanu ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 z póź. zm.) – dalej ustawa p.p.s.a. – przedmiotem kontroli wywołanej skargą jest zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, prowadzi do wyżej wskazanego wniosku o zasadności skargi, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż przywołane na jej poparcie. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie, gdyż zachodzi przesłanka nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oparta na przepisie art. 156 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 126 kpa. Przepis art. 156 § 1 kpa w punktach 1 do 7 wyczerpująco wymienia podstawy nieważności decyzji a z mocy art. 126 kpa także i postanowienia. W myśl art. 156 § 1pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) które wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie zachodzi podstawa nieważności oparta na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w jego części wstępnej, gdyż zaskarżone postanowienie wydano bez podstawy prawnej. Wprawdzie najbardziej typową formą działania administracji publicznej jest decyzja jako indywidualny akt administracyjny to zarazem podkreśla się, że administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych (Por. B. Adamiak, J. Borkowski KPA – Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Wa-wa 2000 str.405 in.) Zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 123 § 2 kpa postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Wprowadzone w 1980r. do kodeksu postępowania administracyjnego przepisy działu VII regulują wydawanie zaświadczeń – a więc dokumentów potwierdzających określony stan prawny lub określone fakty. Tylko dla odmowy wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o określonej treści żądanej przez osobę ubiegająca się o nie, przepis art. 219 kpa przewiduje formę postanowienia, na którą służy zażalenie. Podkreśla, że jednak ( Por. Komentarz j.w. str.734) że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym objętym regulacją z art. 1 pkt. 1 kpa, a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy, które stosują przepisy o wydawaniu zaświadczeń i jest jedną z form działania administracji. Należy jednak wskazać, iż w orzecznictwie (por. Np. Wyrok NSA V SA 2454/01 z 2002.05.08 Lex Nr. 83815) i Literaturze ukształtowało się stanowisko, iż forma działania organów administracyjnych są także inne niż decyzje czy postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jeżeli dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niektóre z nich mają charakter czynności tzw. materialno – technicznych jak np. zameldowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr. 139, poz. 993 z póź. zm.). Taki sam charakter czynności materialno – technicznej – na gruncie ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr. 240, poz 2027 z póź. zm.) ma instytucja wydania wyrysu i wypisu z operatu ewidencyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej ustawa – informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Przepis art. 24 ust. 2 statuuje zasadę jawności informacji – co prawda odpłatnej - o gruntach, budynkach, lokalach zawartych w operacie ewidencyjnym. Przepis art. 24 ust. 3 stanowi, że wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa zatem określa, iż pozyskanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego następuje przez ich "wydanie". Przepisy wydanego na podstawie ustawy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr. 38, poz. 454) – dalej Rozporządzenie – określają formy udostępniania danych ewidencyjnych. Rozporządzenie w § 51 ust. 1 stanowi, że Starosta udostępnia dane ewidencyjne w formie; 1) komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, o których mowa w § 22- 33, 2) wypisów z rejestrów i kartotek 3) wyrysów z mapy ewidencyjnej 4) plików komputerowych 5) informacji przekazywanych ustnie i wizualnie. W myśl ust. 2 załącznik Nr. 4 do rozporządzenia określa zasady wymiany i udostępniania danych ewidencyjnych w formie plików komputerowych. Przepis natomiast § 52 ust. 1 rozporządzenia przewiduje iż Starosta – jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków uwierzytelnia komputerowe wydruki, wyrysy i wypisy, o których mowa w § 51 ust. 1 przez opatrzenie ich stosowną klauzulą. Treść i formę wypisów oraz wyrysów, a także treść zamieszczonych na nich klauzul określa załącznik Nr. 5 do rozporządzenia. Zgodnie z punktem 1 tego załącznika w zw. z pkt. 6, wypisy z rejestru gruntów sporządza się w miarę możliwości w formie odpowiednich tabulogramów, a ich treścią (wg. pkt 4) prócz informacji i oznaczeń, jest również klauzula o brzmieniu oznaczonym tym przepisem. W świetle tych regulacji nie znajduje oparcia w przepisach prawa stanowisko organu odwoławczego, że wypis czy wyrys operatu ewidencji gruntów po ich opatrzeniu stosowną klauzulą " posiada formę postanowienia" ani też, że orzeczeniem w formie postanowienia organ prowadzący ewidencję rozstrzyga o wniosku o wydanie lub odmowie wydania wyrysu czy wypisu z ewidencji gruntów. Skarżący domagał się wydania wypisu z rejestru gruntów " dla parceli gruntowej – pgr. [...] położonej w O.". Załatwienie zatem wniosku skarżącego winno nastąpić w trybie przewidzianym art. 24 ust. 3 ustawy i powołanego rozporządzenia przez wydanie wypisu o formie i treści przewidzianej Rozporządzeniem. Bezzasadne było zatem stanowisko organu odwoławczego nakazujące rozpatrzenie tak określonego żądania, na płaszczyźnie postępowania o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 i następne kpa. Należy tu zwrócić uwagę, że w myśl art. 2 pkt. 8 ustawy – ewidencja gruntów stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz i innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, t.j. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, stosownie do § 44 pkt. 2 rozporządzenia stanowi jedno z podstawowych zadań Starosty związanych z prowadzeniem ewidencji. Jeżeli zatem strona żąda wydania wypisu z ewidencji gruntów, którego treść nie odpowiada aktualnemu stanowi ewidencji, to organ pismem powinien zawiadomić o odmowie dokonania tej czynności materialno – technicznej. Istota wypisu z operatu ewidencji gruntów, a konkretnie wypisu z rejestru gruntów jako dokumentu wydanego przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w formie i treści przewidzianej załącznikiem Nr. 5 do Rozporządzenia – polega na odzwierciedleniu treści aktualnych danych zawartych w obowiązującym operacie – w rejestrze gruntów, odnoszących się do określonej działki czy działek ewidencyjnych. Żądanie od organu ewidencji gruntów sporządzenia i wydania wypisu z operatu ewidencyjnego, w tym z jego części stanowiącej rejestr gruntów ma charakter żądania czynności materialno – technicznej z zakresu administracji publicznej opartej na uprawnieniu wynikającym z art. 24 ust. 3 Prawo geodezyjne i kartograficzne. Takie żądanie mieści się w kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt. 4 powołanej już ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wydanie wypisu, czy wyrysu z ewidencji gruntów nie jest uzależnione uprzednim podjęciem decyzji czy postanowienia przez organ prowadzący ewidencję. Identyczne stanowisko zajął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 24.01.2007r. sygn. III SA/Kr 19/06 (niepubl.) oraz w wyroku z dnia 7.12.2007r. sygn. III SA/Kr 18/07 (niepubl.) Z tych względów rozpatrzenie żądania skarżącego o wydanie wypisu z rejestru gruntów, w trybie przepisów działu VII kpa i orzeczenie postanowieniem w oparciu o przepis art. 219 kpa o odmowie wydania wypisu o żądanej treści nie znajdują oparcia w przepisach prawa, co skutkuje nieważnością zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Strona, której organ odmawia wydania wypisu z rejestru gruntów o żądanej treści, może poddać tę odmowę kontroli sądu administracyjnego w trybie skargi na bezczynność organu w podjęciu czynności z zakresu administracji publicznej a dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Oczywiście dopuszczalność takiej skargi warunkowana jest wyczerpaniem uprzednim służących stronie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei sama możliwość poddania odmowy wydania wypisu kontroli sądowo administracyjnej nie przesądza o zasadności ewentualnej skargi. Należy bowiem mieć na uwadze, że uzyskanie wypisu z rejestru gruntów o treści innej niż żądana, lecz zgodnej z obowiązującym operatem ewidencji gruntów nie może być utożsamiane z bezczynnością organu. Wypis oddaje treść informacji aktualnie zawartych w rejestrze gruntów, a nie treści informacji kiedyś zawartych w rejestrze lecz nie aktualnych. Żądanie wypisu z rejestru gruntów z aktualnego stanu ewidencji, nie wyłącza zatem opartego na przepisach art. 217 § 2 pkt. 2 żądania wydania przez organ prowadzący ewidencję gruntów zaświadczenia obrazującego stan ewidencji – rejestru gruntów co do oznaczonej działki (parceli) na określoną datę. Wbrew bowiem stanowisku organu odwoławczego żaden przepis prawa nie ogranicza treści zaświadczeń do potwierdzenia istnienia określonego stanu prawnego lub określonych faktów na datę wystawienia zaświadczenia. W myśl art. 218 § 1 organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Warunkiem prawnym powstania takiego obowiązku jest wykazanie przez zainteresowanego, że w uzyskaniu zaświadczenia określonej treści ma interes prawny. Przy czym to zainteresowany określa treść żądanego zaświadczenia. Gdy powołane przez organ dane nie pozwalają potwierdzić całości faktów lub stanu prawnego objętych żądanym zaświadczeniem organ obowiązany jest odmówić jego wydania (art. 219 kpa.) Jednakże z akt sprawy wynika, że skarżący żądał wydania wypisu z rejestru, co do nieistniejącej w ewidencji gruntów parceli gruntowej [...], a nie wydania zaświadczenia określonej treści w szczególności potwierdzającego czy parcela ta weszła lub nie w skład oznaczonej działki ewidencyjnej. Z tych przyczyn orzeczono jak w I punkcie sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. art. 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania obejmujących wydatki na kwotę przejazdów orzeczono na podstawie art. 200, 2005 §1 i 209 powołanej ustawy.