III SA/Kr 738/16

Kraków, dnia 15 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Transport Towarowo – Osobowy A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów w regularnym transporcie zbiorowym postanawia: odmówić wstrzymania zaskarżonego postanowienia Postanowieniem z dnia 8 marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] 2016 r., którym odmówiono przedsiębiorcy B. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Transport Towarowo – Osobowy "A" uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów w regularnym transporcie zbiorowym na linii komunikacyjnej: L – S. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B. P. Do skargi dołączył wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 marca 2016 r. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku podniósł, że wykonanie postanowienia wyrządzi ogromne szkody zarówno jemu jak i pasażerom korzystającym z przewozu. Ponadto niewstrzymanie postanowienia pozbawi skarżącego płynności finansowej i uniemożliwi pokrywanie bieżących niezbędnych wydatków życia codziennego. Skarżący stwierdził, że odmowa wstrzymania wykonania postanowienia może spowodować uruchomienie procedury cofnięcia zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718- dalej – w skrócie – "P.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd na wniosek strony może wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, będących przedmiotem zaskarżenia, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja ta ma charakter wyjątku od zasady przewidującej, że ostateczne decyzje administracyjne korzystają z domniemania zgodności z prawem i podlegają wykonaniu. Wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu pozwala zatem na uniknięcie wywołania niekorzystnych dla skarżącego skutków aktu, jeżeli nie zostało w sprawie wydane orzeczenie kończące postępowanie sądowoadministracyjne. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów w regularnym transporcie zbiorowym na linii komunikacyjnej: L – S. Przy rozstrzyganiu o wstrzymaniu wykonania aktu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Nie jest dopuszczalne, w ramach tych przesłanek, dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Na tym etapie postępowania sądowego nie dokonuje się bowiem oceny zasadności zarzutów, jak również legalności decyzji, będącej przedmiotem wniesionej skargi. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 P.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Podkreślenia zatem wymaga, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji czy też jak w tym przypadku postanowienia jest wskazanie we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem uzasadnienie wniosku skarżącego jest bardzo ogólne, bez powołania się na konkretne okoliczności czy fakty. Bez względu jednak na to, czy strona skarżąca poparła swój wniosek argumentacją, decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie miał charakter objętego wnioskiem postanowienia. Podkreślić należy, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny (lub doprowadzenie w trybie egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 25 maja 2009 r., II OZ 455/09, LEX Nr 564242). Do wykonania nie nadają się więc wszelkie odmowne akty administracyjne (por. T. Woś: Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 338). Wstrzymanie bowiem wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Nie można natomiast mówić o wykonaniu decyzji czy postanowienia odmownego, ponieważ nie ma on przedmiotu wykonania. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów w regularnym transporcie zbiorowym na linii komunikacyjnej: L – S nie posiada atrybutu wykonalności, tj. nie nadaje się do wykonania i nie podlega wykonaniu poprzez spowodowanie (w sposób dobrowolny lub przez doprowadzenie w drodze egzekucji) stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem zawartym w akcie. Z tych względów – na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił, jak w sentencji.