III SA/Kr 74/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 roku sprawy ze skargi W. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 21 listopada 2022 r. nr 205/EU-O/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z 21 listopada 2022 r., nr 205/EU-O/2022 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Nowym Sączu z 29 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty W. P. (dalej: "skarżący") wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji oraz niewykorzystany czas wolny od służby w Policji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 3 grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wraz z należnymi odsetkami. Jako podstawę swego żądania skarżący wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Z zaświadczenia z 1 kwietnia 2019 r. wynika, że skarżącemu w związku ze zwolnieniem z dniem 15 lutego 2012 r. ze służby w Policji wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 20867,80 zł brutto za 103 dni niewykorzystanych urlopów. Postanowieniem z 10 września 2019 r., wydanym na wniosek skarżącego, Komendant Miejski Policji w Nowym Sączu zawiesił postępowanie w sprawie. Następnie, postanowieniem z 1 września 2022 r. podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z 29 września 2022 r. Komendant Miejski Policji w Nowym Sączu odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżącemu został w sposób prawidłowy naliczony i wypłacony przedmiotowy ekwiwalent pieniężny na podstawie przepisu art. 115a ustawy o Policji obowiązującego w dniu zwolnienia ze służby. Pomimo, że ww. przepis w zakresie wielkości "przelicznika" 1/30 został uznany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, to jednak znowelizowane przepisy ustawy o Policji, które obowiązują od 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), dalej: "ustawa o szczegółowych rozwiązaniach" nie przyznały byłym policjantom prawa do ponownego przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania. Zdaniem organu również ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie przyznało byłym policjantom uprawień do ekwiwalentu według przelicznika 1/21 czy 1/22 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji organ pierwszej instancji przyjął, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz spowodowanie wypłacenia mu różnicy pomiędzy ekwiwalentem otrzymanym i ekwiwalentem należnym wraz z ustawowymi odsetkami, przy uwzględnieniu treści wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Decyzją z 21 listopada 2022 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Nowym Sączu. Organ II instancji wskazał, że od 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym, dotyczące obliczania ekwiwalentu za zaległe urlopy wypoczynkowe i dodatkowe z przelicznikiem 1/30 miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu. Zatem uznano, że ani przepis art. 115 a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu, ani też przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przez dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. W skardze od powyższej decyzji, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, a przez to pozbawienie skarżącego należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zarzucił również organom obu instancji działanie, które uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 7/15. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że w sprawach o takim samym przedmiocie ukształtowała się linia orzecznicza, zaprezentowana min. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1439/22. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela zawartą w nim argumentację i przyjmuje ją za własną. Poza sporem w sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 lutego 2012 r. i wówczas wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 orzeczono, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Spór w niniejszej w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w chwili obecnej przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć należną, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak chce tego strona skarżąca, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć, jak twierdzą to organy administracyjne obu instancji. Wskazać należy, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć należną, a więc - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ponieważ na taki sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku (sygn. K 7/15), że ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego. Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy stanowi "zastępczą formę" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne będące jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża organ Policji, ponieważ w czasie służby w tej formacji skarżący nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Gwarancyjny charakter prawa do wypoczynku objęty art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika stanowi podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jeżeli na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza nie mógł on faktycznie taki urlop wykorzystać przed ustaniem stosunku pracy, to wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy i taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Z przywołanego powyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, tj. 15 lutego 2012 r. Należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" dokonaną zgodnie z uzasadnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego ostatniego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Całkowite wyliczenie należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, w oparciu o przepisy ustawy o dniach wolnych od pracy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest zasadnym stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (tj. z dniem publikacji tego wyroku w Dzienniku Ustaw) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o policji organy Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30 zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie istniał. Tym samym należy przyjąć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ Policji uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, a w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny), dokonają wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r. sygn. K 1/08, zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Bez znaczenia pozostaje przytoczona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji treść nowelizacji art. 115a ustawy o Policji wprowadzona ustawą o szczegółowych rozwiązaniach. Artykuł 9 ust. 1 ww. ustawy wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przyjęcie za zasadnym stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji prowadziłoby do zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności" polegającej na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków tego Trybunału, które wiążą ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji Sąd uznał w tej sprawie za wadliwą. Stanowisko orzekającego w niniejszej sprawie Sądu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 4843/21; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 4880/21, wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4327/21). Końcowo Sąd zauważa, że skarżący w toku postępowania przez organami domagał się wyrównania ekwiwalentu wraz z odsetkami. Odnosząc się do tego żądania podnieść należy, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Jeśli zatem istnieje regulacja określonej pragmatyki, która przewiduje prawo do odsetek, w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna, jeżeli (jak w przypadku Służby Celnej) ustawa nie zastrzegła drogi przed sądem powszechnym. Sąd powszechny będzie natomiast rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka służbowa wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia. Zatem wobec faktu, że ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadnia to (na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego) żądanie odsetek przed sądem powszechnym, gdzie w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (zob. np. wyrok NSA 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13). Mając na względzie naruszenie przez organy administracyjne obu instancji przepisów prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i ustawy o Policji – Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł jak w sentencji wyroku.