III SA/Kr 742/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia i naliczenia opłaty za pobyt w Schronisku dla [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy częściowego zwolnienia i naliczenia opłaty za pobyt w Schronisku dla [...] II. orzeka, że decyzje w uchylonej części nie mogą być wykonane. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 maja 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji z dnia [...] 2009 r. nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta, działając na podstawie art. 8 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), § 5 Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2005 r. w sprawie organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i Ośrodku Interwencji Kryzysowej (Dz. Urz. Woj. z 2005 r. Nr 198, poz. 1316) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - decyzją z dnia [...] 2009 r., nr [...] - orzekł o udzieleniu E. S. oraz dziecku A. Z. pomocy w formie schronienia w okresie od dnia 1 marca 2009 r. do 31 marca 2009 r.; przyznając z tego tytułu określony zakres świadczeń, ustalił, że pomoc realizowana będzie przez Schronisko [...], ul. [...]; oraz odmówił częściowego zwolnienia z odpłatności i ustalił odpłatność za pobyt w tej placówce w okresie od 1 marca 2009 r. do 31 marca 2009 r. w wysokości 240,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 9 lutego 2009 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o udzielenie pomocy w formie schronienia w Schronisku [...] oraz o naliczenie odpłatności za schronienie w niższej wysokości, tj. w kwocie 100 zł miesięcznie. Organ podniósł, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej dokumentacji ustalił, iż E. S. przebywa w schronisku [...] od 30 listopada 2007 r. Na dochód skarżącej składa się: renta rodzinna w wysokości 568,29 zł, alimenty na dziecko w wysokości 250,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł oraz świadczenia rodzinne w wysokości 234,00 zł. Organ ponadto ustalił, że skarżąca spłaca kredyt w [...] Banku [...] oraz w [...] Banku S.A. Nadto, że skarżąca zakupiła (za pieniądze uzyskane z kredytu) laptopa, chociaż podnosi, iż posiadane przez nią środki finansowe nie wystarczają na zabezpieczenie podstawowych potrzeb rodziny. Pomimo zakazu użytkowania prywatnego sprzętu elektronicznego w schronisku skarżąca korzystała z laptopa, za co otrzymała naganę. Nie wywiązywała się również z dyżurów porządkowych na terenie schroniska. Organ I instancji, uwzględniając dobro córki skarżącej, udzielił schronienia E. S. w Schronisku, jednak ze względu na brak współpracy skarżącej i łamanie regulaminu placówki oraz nieracjonalnego gospodarowania własnym budżetem, odmówił częściowego zwolnienia skarżącej z odpłatności za pobyt w tej placówce. Odwołanie od tej decyzji w zakresie odmowy częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w placówce w okresie od 1 marca 2009 r. do 31 marca 2009 r. wniosła E. S. Skarżąca podniosła, że jest osobą bezdomną. W lutym 2003 r. złożyła wniosek o przyznanie lokalu socjalnego, który może otrzymać w 2010 r. Ma problemy ze zdrowiem. Skarżąca wyjaśniła, że w styczniu i w lutym nie odbyła kilku dyżurów w schronisku, ale było to spowodowane jej złym samopoczuciem lub zapomnieniem. Ponadto zaznaczyła, że, w jej ocenie, ma prawo do zainteresowań i posiadania rzeczy, które jej pomagają, takich jak laptop. Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2005 r. w sprawie organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i Ośrodku Interwencji Kryzysowej pobyt w ośrodkach wsparcia będących jednostkami organizacyjnymi Gminy Miejskiej lub prowadzonych na zlecenie Gminy Miejskiej oraz w Ośrodku Interwencji Kryzysowej jest odpłatny. Wysokość opłaty za pobyt w placówce uzależniona jest od rodzaju placówki oraz dochodu uzyskiwanego przez osobę umieszczoną w ośrodku wsparcia. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w styczniu 2009 r. (czyli w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku) skarżąca uzyskała dochód w wysokości 1 205,29 zł. Na dochód ten składały się: renta rodzinna w wysokości 568,29 zł, alimenty na dziecko w wysokości 250,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 oraz świadczenia rodzinne w wysokości 234,00 zł. Ponieważ skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką, kryterium dochodowe wynosi 351,00 złotych na osobę. Dochód skarżącej wynosi 602,64 zł na osobę w rodzinie i przekracza o ponad 170% kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji odpłatność za pobyt w schronisku i przytulisku dla bezdomnych kobiet powinna być naliczona w wysokości 240,00 złotych miesięcznie (160,00 złotych za skarżącą oraz 80,00 złotych za córkę). Zgodnie z § 6 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Miasta, ze względu na trudną sytuację zdrowotną lub osobistą osoby przebywającej w placówce, odpłatność może być ustalona w wysokości niższej niż określona w niniejszej uchwale. Tym samym pozostawiono organom administracji publicznej możliwość działania w ramach uznania administracyjnego. Organ odwoławczy zaznaczył jednakże, że to przepisy ustawy o pomocy społecznej, określają główne założenia i cele pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że rozumie trudną sytuację życiową skarżącej, uważa jednak, iż skarżąca, korzystająca z pomocy w formie schronienia od 30 listopada 2007 r., powinna z posiadanych środków finansowych zaspokajać przede wszystkim podstawowe potrzeby, do których niewątpliwie należy zapewnienie schronienia. W ocenie Kolegium posiadane przez skarżącą środki finansowe pozwalają jej na ponoszenie opłaty za pobyt w schronisku w wysokości 240,00 zł miesięcznie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 maja 2009 r., nr [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. S. opisując w jej treści swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części dotyczącej odmowy częściowego zwolnienia skarżącej i naliczenia jej opłaty za pobyt w Schronisku przy ul. [...] naruszają prawo. W niniejszej sprawie organy orzekające odmawiając częściowego zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt w schronisku i naliczenia jej opłaty z tego tytułu w pełnej wysokości powołały się na brak współdziałania skarżącej z pracownikami socjalnymi w rozwiązaniu jej trudnej sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie organ rozpoznając wniosek skarżącej o częściowe zwolnienie jej z odpłatności ustalonej w stosownej uchwale Rady Miasta za pobyt w przedmiotowym schronisku działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, które nie oznacza jednak dowolności i swobody działania organu, lecz doznaje ograniczenia ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Wskazać zatem należy, że sam brak współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc nie może stanowić wystarczającej podstawy do wyciagnięcia wniosku o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 r.; sygn. akt III SA/Kr 812/08, publik w LEX nr 527524). W realiach niniejszego przypadku brak współdziałania nie mógł więc stanowić wystarczającej podstawy do odmowy częściowego zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt w schronisku i naliczeniu jej opłaty z tego tytułu w pełnej wysokości. Samo "współdziałanie" lub jego brak, jak słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 17 kwietnia 2008 r.; sygn. akt IV SA/Po 442/07; LEX nr 504842, jest też kwestią ocenną. Z materiału dowodowego wynika, że u skarżącej występują zaburzenia depresyjno – lękowe. Posiada ona osobowość charakteropatyczną, ma organiczne uszkodzenie ośrodkowego układu nerwowego. Cierpi na bóle kręgosłupa, zawroty głowy, ma stany przygnębienia, apatii, braku energii i chęci działania, jest zmęczona i spowolniona psychoruchowo, występują u niej stany lękowe, problemy w kontaktach z ludźmi, pamięcią i koncentracją (vide: kserokopia badań psychologicznych przeprowadzonych 12 stycznia 2009 r.). Skoro zatem stan psychofizyczny skarżącej w bezpośredni sposób wpływa na takie a nie inne jej zachowanie, to nie uwzględnienie tego rodzaju okoliczności przy podejmowaniu decyzji o częściowym zwolnieniu skarżącej z opłaty stanowiło naruszenie postanowień artykułów 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do wzięcia pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, a następnie poddaniu ich ocenie we wzajemnej łączności w ramach swobodnej oceny dowodów. Nie powołanie ich w motywach wydanego rozstrzygnięcia narusza natomiast postanowienia art. 107 § 3 k.p.a. Z doświadczenia życiowego wynika bowiem, że tego rodzaju czynniki psychofizyczne, jak występujące u skarżącej, mogą powodować brak występowania nie tylko pożądanej współpracy z pracownikami socjalnymi, ale i z otoczeniem, co bezpośrednio wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Nawet w sytuacji, gdy w sposób ewidentny (co w żaden sposób nie można powiedzieć w odniesieniu do tego konkretnego przypadku) wnioskująca osoba zachowuje się w sposób całkowicie bierny i roszczeniowy, czy jej relacje z pracownikami pomocy społecznej są utrudnione, za przyznaniem pomocy mogą przemawiać jej cele. W ocenie Sądu organy popadły w sprzeczność z jednej strony twierdząc, że cele i zasady pomocy społecznej, mając na względzie dobro dziecka skarżącej, przemawiają za udzieleniem jej schronienia w przedmiotowej placówce, a w odniesieniu do częściowego zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt w tej placówce zasad tych i celu pomocy społecznej nie dostrzegają. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem tych zasad i celów. W pełni podzielić należy więc pogląd wyrażony w wyroku z 31 marca 2008 r.; sygn. akt III SA.Kr 934/06, publik w LEX nr 495190, że "Z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami uzależnionymi czy niepełnosprawnymi intelektualnie." Rzeczą organów w tym konkretnym przypadku było dokonanie oceny braku rzeczywistego współdziałania i sytuacji życiowej skarżącej przez pryzmat jej stanu psychofizycznego. Przy tego rodzaju stanach, jak występujące u skarżącej, uznanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie, że w sposób do końca świadomy i rozważny nie chciała ona nie tylko wypełniać postanowień regulaminu placówki, w której przebywała, jak wskazał organ I instancji, ale i współdziałać z organami pomocy społecznej w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej jest wadliwe. Nie można też podzielić stanowiska organu odwoławczego, że sytuacja życiowa i materialna skarżącej, zwłaszcza w kontekście racjonalnego gospodarowania przez nią posiadanymi środkami finansowymi, przemawiała za obciążeniem jej pełną odpłatnością za pobyt w przedmiotowym schronisku. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy przekroczyły ramy uznania administracyjnego w zakresie w jakim orzekały o częściowym zwolnieniu skarżącej z opłat za pobyt w schronisku, naliczając jej opłatę z tego tytułu w pełnej wysokości, poprzez naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Nie dostrzeżenie wskazanych istotnych dla sprawy okoliczności przez organ I instancji, a w szczególności przez działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sytuacji ich sygnalizowania w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej czyni decyzje organów obu instancji nieprawidłowymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zobowiązywała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia jak w punkcie II sentencji wyroku.