III SA/Kr 742/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony skargę oddala. W dniu 5 stycznia 2010 r. Stowarzyszenie A, powołując się na swój statut oraz interesy prawne i gospodarcze swoich członków (przewoźników wykonujących przewóz drogowy osób), złożyło w Starostwie Powiatowym wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze strony w postępowaniu prowadzonym na wniosek przewoźnika B Spółka Jawna w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób – przewozy regularne na linii komunikacyjnej relacji T – A – W. Zdaniem Stowarzyszenia, udzielenie takiego zezwolenia zagrozi rentowności już istniejących linii komunikacyjnych, które w całości lub w znacznej części pokrywają się z przebiegiem projektowanej linii. Stowarzyszenie podniosło, że wprowadzenie dodatkowych, tak licznych kursów przewoźnika B Spółka Jawna spowoduje zagrożenie rentowności dla linii A – T obsługiwanej przez przewoźnika L. J. Stowarzyszenie nadmieniło, że linię A – T obsługuje również przewoźnik Z. F., linie A – B i A – S obsługuje przewoźnik M. N., a linie R – A – W oraz A – W obsługują liczni przewoźnicy. Stowarzyszenie stwierdziło, że projektowana linia jest tylko powieleniem już istniejących połączeń komunikacyjnych, a poza tym projektowany rozkład jazdy jest tak skonstruowany, iż z założenia godzi w interes prawny i gospodarczy przewoźnika L. J., ponieważ liczne kursy bezpośrednio poprzedzają lub wręcz pokrywają się z realizowanymi przez niego obecnie kursami. Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Nr [...] Starosta odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia A do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób w ramach linii regularnej T – W przez A przewoźnikowi B Spółka Jawna. Starosta stwierdził, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa), organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem organu I instancji, Stowarzyszenie A nie reprezentuje interesu społecznego, a jedynie interesy ekonomiczne określonej grupy przedsiębiorców. Stowarzyszenie nie uwzględnia bowiem faktu, że projektowana linia komunikacyjna będzie nowym bezpośrednim połączeniem na trasie T – B – W i z powrotem, a jej uruchomienie może być korzystne z punktu widzenia interesu społecznego, tj. pasażerów korzystających z komunikacji zbiorowej na tej trasie. Starosta uznał zatem, że udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu jako strony jest nieuzasadniony i pozbawiony podstaw prawnych. Na powyższe postanowienie Starosty Stowarzyszenie A wniosło zażalenie domagając się jego uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Postanowieniu organu I instancji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie błędnych przesłanek dopuszczenia przez organ administracyjny organizacji społecznej do toczącego się postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie podniosło, że zgodnie z tym przepisem (art. 31 § 1 pkt 2 kpa) organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z przedmiotowego przepisu wynika zatem, że powinny zostać spełnione łącznie dwie przesłanki udziału takiej organizacji w postępowaniu: a) udział taki powinien być uzasadniony celami statutowymi organizacji oraz b) za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu powinien przemawiać interes społeczny. Biorąc powyższe pod rozwagę uznano za błędne stanowisko Starosty, że taką przesłanką jest reprezentowanie przez organizację interesu społecznego. Zdaniem Stowarzyszenia, w postępowaniu o dopuszczenie organizacji społecznej do toczącego się postępowania administracyjnego bez znaczenia pozostaje rodzaj reprezentowanych przez taką organizację interesów. Ustawodawca wymaga jedynie aby udział taki uzasadniony był celami organizacji określonymi w jej statucie i aby przemawiał za nim interes społeczny. Stowarzyszenie podało, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu uzasadniony jest celami określonymi w § 9 lit. a) statutu, tj. "reprezentowanie interesów związanych z działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób prowadzoną przez członków Stowarzyszenia, przed organami administracji państwowej i samorządowej oraz wobec innych przewoźników". Za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu ma także przemawiać interes społeczny rozumiany jako troska o zapewnienie odpowiedniego poziomu usług świadczonych przez podmioty wykonujące zarobkowy przewóz osób. W zażaleniu stwierdzono, ze interes taki jest interesem społecznym, gdyż dotyczy wszystkich pasażerów korzystających z usług przewozu osób na terenie objętym zezwoleniem, w sprawie wydania którego wszczęte zostało postępowanie. Udział Stowarzyszenia w postępowaniu uzasadniony jest więc koniecznością zapewnienia potencjalnym pasażerom bezpiecznych i komfortowych warunków korzystania z takich usług. W interesie pasażerów jest wykonywanie przewozu w bezpiecznych i możliwie najbardziej komfortowych warunkach. Tymczasem, jak wskazano we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, obszar na którym usługi przewozu osób zamierza wykonywać Spółka jawna pod firmą "B" z siedzibą w R. jest nadmiernie przesycony istniejącymi już liniami komunikacyjnymi. Podniesiono, że z doświadczenia Stowarzyszenia wynika iż nadmierne zagęszczenie linii komunikacyjnych nie sprzyja interesom pasażerów, gdyż bardzo często prowadzi ono do powstawania sytuacji potencjalnie groźnych dla bezpieczeństwa pasażerów. Stowarzyszenie uważa również, że przewoźnicy, którzy występują o nadmierną w stosunku do swych możliwości ekonomicznych ilość zezwoleń na wykonywanie przewozu osób, jak w tym przypadku B Spółka Jawna, bardzo często nie obsługują właściwie dotychczas posiadanych linii komunikacyjnych. Ponadto posiadany przez firmę B Spółka Jawna tabor samochodowy nie spełnia, w ocenie Stowarzyszenia, współczesnych wymogów bezpieczeństwa. Zdaniem Stowarzyszenia, wskazane okoliczności świadczą o zagrożeniu interesów pasażerów i w celu ochrony tych interesów Stowarzyszenie domaga się dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W dniu 16 kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało, na podstawie art. 31 § 1 i § 2 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 144 kpa, postanowienie Nr [...], którym utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] 2010r. Nr [...]. Zdaniem tego organu postanowienie organu I instancji jest prawidłowe, gdyż zgodnie z art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, czy dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu wówczas, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, a jak wynika z wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podstawą żądania dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania jest chęć ochrony interesu ekonomicznego jednego z przewoźników. Organ wskazał, że zarówno w statucie Stowarzyszenia jak i w odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego wskazano jako cel działania organizacji: "reprezentowanie interesów, związanych z działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób prowadzoną przez członków Stowarzyszenia przed organami administracji państwowej i samorządowej oraz wobec innych przewoźników, organizowanie dla członków Stowarzyszenia pomocy prawnej, udzielanie pomocy i informacji członkom Stowarzyszenia w sprawach związanych z prowadzeniem transportu drogowego osób oraz współpraca w tej dziedzinie z właściwymi państwowymi i zainteresowanymi organizacjami, wykonywanie funkcji zleconych przez organu administracji państwowej, samorządowej lub zarządzania gospodarczego". Mając na uwadze przedłożone dokumenty i treść wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z powyższym przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczenie do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione łącznie dwoma przesłankami – interesem społecznym oraz celami organizacji wynikającymi z jej statutu. Zdaniem organu II instancji, za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu tej organizacji nie przemawia ani interes społeczny ani cele statutowe, albowiem z treści statutu jasno wynika, że celem działania organizacji jest reprezentacja interesów gospodarczych jej członków. Tak też był sformułowany wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Co prawda, z zażalenia wynika, że Stowarzyszenie żąda tego udziału z uwagi na troskę o zapewnienie odpowiedniego poziomu usług, jednak takie stanowisko nie jest niczym poparte i stanowi jedynie pewnego rodzaju interpretację postanowień statutu, której organ nie podziela. Podkreślając, że – zdaniem organu odwoławczego - obie przesłanki określone w art. 31 § 1 i § 2 kpa muszą być spełnione łącznie organ ten uznał , że przesłanki dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innego przewoźnika nie zostały spełnione, a zatem zasadnym było stanowisko organu I instancji. Pismem z dnia 9 czerwca 2010 r. Stowarzyszenie A wniosło skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Starosty. Strona skarżąca podtrzymała swoje argumenty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji zarzucając, że organy obu instancji nie uwzględniły jej argumentów podniesionych we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony oraz w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy zaznaczył, że wbrew zarzutom zawartym w skardze odniesiono się do argumentów przedstawionych w zażaleniu wyjaśniając zarówno podstawy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jak i brak możliwości dopuszczenia Stowarzyszenia A do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na przewóz osób dla przewoźnika B Spółka Jawna z uwagi na nie spełnienie prawnych przesłanek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga Stowarzyszenia A nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa): "Art. 31. § 1. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny." Organizacja społeczna może zatem brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny. Sąd podkreśla, że żądanie organizacji społecznej, o którym mowa w pkt 2 art. 31 § 1 kpa, musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, a więc musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być poza tym uzasadnione interesem społecznym. Należy przy tym zauważyć, że nawet jeżeli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, to organ administracji publicznej i tak może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Sąd zwraca uwagę, że stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a w szczególności ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 314/08 (opubl. LEX nr 525903). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie spełnione zostały tylko dwie pierwsze przesłanki. Strona skarżąca domaga się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób w ramach linii regularnej T – W przez A przewoźnikowi B Spółka Jawna, a więc w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy praw i obowiązków innej osoby. Z kolei z § 9 statutu Stowarzyszenia A wynika, że celem Stowarzyszenia jest m.in. reprezentowanie interesów, związanych z działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób prowadzoną przez członków Stowarzyszenia, przed organami administracji państwowej i samorządowej oraz wobec innych przewoźników, a więc dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu byłoby zgodne z celem statutowym tej organizacji. Nie została natomiast – w ocenie Sądu - spełniona trzecia przesłanka. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji strona skarżąca stwierdziła, że za jej udziałem w toczącym się postępowaniu przemawia interes społeczny rozumiany jako troska o zapewnienie odpowiedniego poziomu usług świadczonych przez podmioty wykonujące zarobkowy przewóz osób i zapewnienia potencjalnym pasażerom bezpiecznych i komfortowych warunków korzystania z takich usług. Sąd nie podziela jednak stanowiska strony skarżącej. Nie można bowiem uznać działaniem w interesie społecznym wstępowania przez stowarzyszenie przewoźników do postępowania o udzielenie zezwolenia na przewóz innemu konkurencyjnemu dla stowarzyszonych przewoźnikowi celem przyczynienia się do odmowy udzielenia mu tego zezwolenia. Stwierdzić należy, że stowarzyszenie powołując się we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na ochronę interesów prawnych i gospodarczych swoich członków wyraźnie wskazało na partykularny interes samego stowarzyszenia i jego członków, którzy prowadzą działalność gospodarczą i są żywotnie zainteresowani ze względów konkurencyjnych w udziale w postępowaniu i przyczynieniu się do wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia konkurencyjnemu dla nich przewoźnikowi. Zdaniem Sądu, za odnoszące się w niniejszej sprawie do interesu społecznego można byłoby uznać działania w interesie wszystkich obecnych i potencjalnych klientów korzystających z przewozów na trasie T – A – W zmierzające m.in. do zwiększenia częstotliwości i ilości kursów, czy ich ceny. Należy zauważyć – co też uczynił organ I instancji w swoim postanowieniu – że projektowana linia T – A – W jest nową linią łączącą bezpośrednio miejscowość T z W, a z zestawienia funkcjonujących obecnie linii (opisanych przez stronę skarżącą we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu) wynika, że obecnie aby dostać się z miejscowości T do W lub z powrotem konieczne jest przesiadanie się i korzystanie z usług kilku przewoźników. W tej sytuacji – zdaniem Sądu – organy administracyjne obu instancji słusznie stwierdziły, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że wstąpienie Stowarzyszenia A (zrzeszającego część przewoźników z województwa [...]) do postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zezwolenia na przewozy innemu przewoźnikowi w celu przyczynienia się do odmowy udzielenia zezwolenia temu przewoźnikowi - jako przyszłemu konkurentowi - wypełnia definicję interesu społecznego. W ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w powołanym już wyżej uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 314/08 Sąd orzekający podkreśla, że "udział organizacji społecznej, której członkami jest określona liczba przewoźników zrzeszonych w stowarzyszeniu w sytuacji, gdy celem tej organizacji społecznej jest ochrona interesów tych przewoźników, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uprawnień innego konkurencyjnego przewoźnika nie będącego członkiem stowarzyszenia byłby sprzeczny z pojęciem interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 in fine k.p.a." Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.