III SA/Kr 750/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2009r. na rozprawie sprawy ze skargi M. O. i M. O. na uchwałę Rady Miasta z dnia 23 lutego 2007r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przyjęcie na rzecz Gminy darowizny nieruchomości położonej w obrębie L., stanowiącej własność Skarbu Państwa postanawia skargę odrzucić postanowienia WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2009r. W dniu [...] 2006r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na przyjęcie na rzecz Gminy darowizny nieruchomości położonych w obrębie L. W § 1 tej uchwały wyrażono zgodę na przyjęcie na rzecz Gminy darowizny nieruchomości nr 441/1 o pow. 0,1987 m- (KW [...]), nr 442 o pow. 0,3388 m- (KW [...]) i nr 466/4 o pow. 0,0368 m- (KW [...]) stanowiących własność Kółka Rolniczego w L. W związku z podjęciem powyższej uchwały Sołtys L. zwrócił się pismem z dnia 19 lipca 2006r. do Burmistrza Miasta o podjęcie czynności w celu pozyskania działek 444, 445 i 466/1 na rzecz sołectwa L. i Gminy będących własnością Skarbu Państwa, a przylegających bezpośrednio do działek Kółka Rolniczego objętych darowizną. Sołtys L. wyjaśnił również, że Wojewoda decyzją z dnia [...] 2005r. odmówił komunalizacji tych działek. Jednocześnie Sołtys L. nadmienił, że została opracowana koncepcja na zagospodarowanie całości terenu i urządzenie tam Ośrodka Rekreacyjno - Sportowego. Z kolei Burmistrz Miasta wystąpił w dniu 28 sierpnia 2006r. do Starosty z wnioskiem o dokonanie darowizny pomiędzy Skarbem Państwa i jednostką samorządu terytorialnego oraz przekazanie na rzecz Gminy w tym trybie prawa własności nieruchomości, objętej Księgą Wieczystą [...], oznaczonej numerami geodezyjnymi: 444 o pow. 0,1306 ha i 445 o pow. 0,0827 ha - działki niezabudowane oraz działki 466/1 o pow. 0,2191 ha zabudowanej budynkami o charakterze gospodarczym. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta wyjaśnił, iż przyjęcie w formie darowizny działek wymienionych we wniosku od Skarbu Państwa na cele publiczne jest sprawą niezwykle istotną i niezbędną dla realizacji zadań własnych gminy tj. spraw związanych z kulturą fizyczną. Przedmiotowa nieruchomość będzie wykorzystana na cel publiczny w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym tj. zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Pozyskanie w/w działek jest niezbędne do zrealizowania inwestycji, jaką Gmina planuje wykonać tj. utworzenie zespołu sportowego służącego do rekreacji złożonego z boiska do koszykówki, kortu tenisowego i placu zabaw, który pozwoli na zapewnienie mieszkańcom nie tylko Sołectwa L., ale również sąsiednich sołectw prawidłowy rozwój fizyczny i uprawianie sportu. Do tego celu został opracowany projekt zagospodarowania terenu. Burmistrz Miasta wyjaśnił również, że Gmina podjęła starania o uzyskanie środków unijnych na realizację tego projektu, jednak do złożenia ostatecznego wniosku niezbędne jest pozyskanie prawa własności przedmiotowych działek. Jednocześnie Burmistrz Miasta nadmienił, że projekt ten obejmuje nie tylko działki będące przedmiotem wniosku, ale również działki: 441/1 o pow. 0,1987 ha, 442 o pow.0,3388 ha, 466/4 o pow. 0,0368 ha, 441/2 o pow. 0,0314 ha i 882 o pow. 0,0094 - obręb L., stanowiące własność Kółka Rolniczego w L., które również będą przedmiotem darowizny na rzecz Gminy. Po uzyskaniu zgody Starosty, Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), podjęła w dniu 23 lutego 2007r. uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na przyjęcie na rzecz Gminy darowizny nieruchomości położonej w obrębie L., stanowiącej własność Skarbu Państwa. W § 1 tej uchwały wyrażono zgodę na przyjęcie na rzecz Gminy darowizny nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu L. numerami geodezyjnymi 444, 445 i 466/1, objętej Księgą Wieczystą nr [...]. Pismem z dnia 21 maja 2007r. M. O. i M. O. wezwali Radę Miasta do uchylenia powyższej uchwały w części dotyczącej przejęcia na rzecz Gminy działki nr 466/1. W swoim piśmie M. i M. O. stwierdzili, że powyższa uchwała narusza ich interes prawny, gdyż w przypadku przejęcia przez Gminę tej nieruchomości i przeznaczenie jej pod działalność rekreacyjną zostaną pozbawieni możliwości jej zakupu. Ponadto podnieśli, że trwa ustalanie faktów postępowania rozgraniczającego w/w działkę nr 466/1 oraz ich działkę nr 440/2 (sygn. akt [...]). Pismem z dnia 25 czerwca 2007r. Przewodniczący Rady Miasta poinformował M. i M. O., że Komisja Prawa i Samorządu nie znalazła podstaw do uchylenia uchwały Nr [...], a tym samym ich wezwanie z dnia 21 maja 2007r. zostało oddalone. W skardze z dnia 30 czerwca 2007r. M. i M. O. wnieśli o uchylenie uchwały Rady Miasta Nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnili, że w Sądzie Rejonowym toczy się postępowanie o rozgraniczenie należących do nich działek nr 440/1 i nr 440/2, działek Kółka Rolniczego w L. nr 442, nr 441/1 i nr 441/2 oraz Skarbu Państwa nr 466/1 (sygn. akt [...]). Skarżący wyjaśnili, że od decyzji o rozgraniczeniu sprzeciw do Sądu Rejonowego wniosło Kółko Rolnicze w L. będące stroną w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta wyjaśnił, iż w dniu 16 maja 2006r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo Kółka Rolniczego w L. o przyjęcie na rzecz Gminy darowizny nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu L. numerami geodezyjnymi: 441/1 o pow. 0,1987 ha, 442 o pow. 0,3388 ha objętej Księgą Wieczystą numer [...] oraz 466/4 o pow. 0,0368 ha objętej Księgą Wieczystą nr [...]. Zgodnie z odpisami z ksiąg wieczystych właścicielem w/w działek było Kółko Rolnicze w L. Wniosek o przyjęcie darowizny został poparty przez Komisję Rozwoju Gospodarczego i Inwentaryzacji na posiedzeniu w dniu 27 czerwca 2006r. W oparciu o pozytywną opinię w dniu [...] 2006r. Rada Miasta podjęła stosowną uchwałę nr [...] o przyjęciu darowizny. Jednocześnie został opracowany projekt dotyczący utworzenia na tym terenie zespołu sportowego służącego do rekreacji złożonego z boiska do koszykówki, kortu tenisowego i placu zabaw dla mieszkańców L. oraz sąsiednich sołectw. Projekt zagospodarowania obejmował nie tylko w/w nieruchomości, ale także działki sąsiednie o numerach geodezyjnych 441/2 o pow. 0,0314 ha i 882 o pow. 0,0094 ha, które zgodnie z Księgą Wieczystą nr [...] stanowiły własność Kółka Rolniczego w L. oraz działki stanowiące własność Skarb Państwa nr 444 o pow. 0,1306 ha, nr 445 o pow. 0,0827 ha i nr 466/1 o pow. 0,2191 ha (objęte Księga Wieczystą nr [...]). Zasadnym, więc stało się pozyskanie przedmiotowych działek. Rada Sołecka L. pismem z dnia 19 lipca 2006r., zwróciła się o przyjęcie w formie darowizny na rzecz gminy działek będących własnością Skarbu Państwa. W stosunku do działek będących własnością Kółka Rolniczego została podjęta stosowna uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2006r. Natomiast w stosunku do działek Skarbu Państwa, Gmina wystąpiła w dniu 28 sierpnia 2006r. do Starosty z wnioskiem o dokonanie darowizny na rzecz Gminy działek numer 444, 445 i 466/1. Starosta pismem z dnia 15 grudnia 2006r. wyraził zgodę na darowiznę, wobec powyższego Rada Miasta podjęła uchwałę numer [...] z dnia 23 lutego 2007r. o przyjęciu na rzecz gminy działek stanowiących własność Skarbu Państwa (po wcześniejszym uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Rozwoju Gospodarczego i Inwentaryzacji z dnia 9 stycznia 2007r.). Równocześnie Przewodniczący Rady poinformował, że Gmina do chwili obecnej nie przyjęła darowizny działek od Kółka Rolniczego w L. z uwagi na fakt, iż niezbędnym było wyjaśnienie kwestii podatkowych (podatek VAT od transakcji) co wymagało wystąpienia o wiążące interpretacje podatkowe do organów podatkowych. Natomiast odnośnie działek stanowiących własność Skarbu Państwa oczekuje się na zgodę Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga M. i M. O. w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Podstawową kwestią wymagającą w niniejszej sprawie rozważenia jest kwestia dopuszczalności wniesienia opisanej powyżej skargi z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Sąd administracyjny powołany został do kontroli działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa art. 3 § 1-3 tej ustawy. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, lub rozstrzygające sprawę co do istoty, inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art.3 w/w ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jak również inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z treści § 3 cytowanego przepisu wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki przewidziane w tych przepisach. Jednym z takich szczególnych przepisów jest art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z którego wynika uprawnienie każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do zaskarżenia takiej uchwały po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Przepis ten wprowadza szczególną w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulację dotyczącą zakresu kognicji sądu w sprawach skarg z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, powtarzając jednak zasadę przewidzianą w cytowanym powyżej art. 3 §1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy jest to, że skarga ta dotyczy uchwały podjętej przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zakresu kognicji sądu administracyjnego w przypadku skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został zatem ograniczony wyłącznie do spraw z zakresu administracji publicznej. Oczywistym jest, co wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), że wszystkie organy władzy publicznej działać muszą na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta wiąże także radę gminy. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że podejmowane przez radę gminy uchwały mogą mieć różny charakter: mogą dotyczyć nie tylko stosunków administracyjnoprawnych ale także stosunków cywilnoprawnych, mogą mieć charakter generalny lub indywidualny, zewnętrzny lub wewnętrzny, itp. Obok zatem uchwał rady gminy mających charakter władczych rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych w ramach przyznanych prawem kompetencji administracyjnych, występują także "inne" uchwały, które takiego charakteru nie mają. W stosunku do nich nie jest wymagana tzw. kompetencja administracyjna, nie mają one bowiem charakteru administracyjnego. Ta różnorodność charakteru prawnego podejmowanych przez radę gminy uchwał implikuje różne reżimy prawne, którym będą one podlegać. Jak wynika z cytowanych powyżej przepisów, bezwzględnym wymogiem ustawowym objęcia uchwał rady gminy zakresem kognicji sądu administracyjnego na podstawie cytowanego powyżej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest, by zaskarżana uchwała była podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Tylko zatem takie uchwały podlegać będą kontroli przez sąd administracyjny. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że "pojęcie w sprawie z zakresu administracji publicznej odnosi się do samego przedmiotu uchwały organu samorządowego, nie zaś do sfery "interesów prawnych" i uprawnień" podmiotów żądających ochrony sądowej" (postanowienie NSA z dnia 27 września 1990r., SA/Wr 952/90). Tymczasem zaskarżona niniejszą skargą uchwała Rady Miasta z dnia 23 lutego 2007r., nr [...], dotycząca wyrażenia zgody na przyjęcie na rzecz Gminy darowizny nieruchomości położonych w obrębie L. stanowiącej własność Skarbu Państwa, nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też inną uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dotyczy ona bowiem sfery stosunków cywilno-prawnych, a dokładniej sfery prawa własności gminy jako osoby prawnej, stanowiąc cywilnoprawne oświadczenie woli organu gminy jako osoby prawnej o jej woli przyjęcia darowizny nieruchomości. W orzecznictwie zaś ugruntowany jest pogląd, że "oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym" (postanowienie NSA z dnia 21 listopada 1996r., SA/Rz 920/96). Zaskarżona uchwała pozostaje zatem poza wskazanym w art. 3 cytowanej ustawy zakresem kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała nie stanowi aktu mającego charakter działalności komunalnej, nie jest też publicznoprawną formą jej wykonywania. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem akt o charakterze cywilnoprawnym, podjęty w formie uchwały a nie oświadczenia indywidualnego z tego jedynie powodu, że jest to akt organu kolegialnego. Zaskarżona uchwała ma zatem na celu jedynie uregulowanie sprawy z zakresu stosunków cywilnych pomiędzy gminą a Skarbem Państwa. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidującego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.