III SA/Kr 759/08

Sygn. akt III SA/Kr 759 /08 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek spr. Sędziowie : NSA Krystyna Kutzner NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 7 listopada 2007r. nr : 403/2007 w przedmiocie przebiegu linii komunikacyjnych na obszarze Miasta Nowego Sączu stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2009r. W dniu 7 listopada 2007r. Prezydent Miasta Nowego Sącza wydał zarządzenie Nr 403/2007 w sprawie przebiegu linii komunikacyjnych na obszarze miasta Nowego Sącza. Wydane ono zostało na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. nr 125, poz. 874 z późn. zm.). Pismem z dnia 10 czerwca 2008r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta Nowego Sącza domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości. Zdaniem skarżącego żaden ze wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia przepisów prawa nie upoważnia prezydenta miasta na prawach powiatu do wydania aktu normatywnego regulującego przebieg linii komunikacyjnych na terenie miasta i wyznaczenia obiektów dworcowych. Wynika to z tego, że art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uszczegóławia jedynie pojęcie "zaspokojenia potrzeb zbiorowych wspólnoty należących do zadań własnych gminy" wymieniając w pkt 4 ust. 1 sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Z kolei art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg expresowych, jest prezydent miasta. Natomiast art. 20 ustawy o drogach publicznych wymienia jakie zadania należą do zarządcy drogi, a wskazany w zarządzeniu Prezydenta pkt 5 art. 20 tej ustawy mówi o realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu. Przepis ten ma zatem charakter normy zadaniowej, nie mogącej stanowić podstawy prawnej do wydania zarządzenia, o którym mowa w niniejszej skardze. Art. 22 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym precyzuje jaka dokumentacja winna być dołączona do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w tym pkt 3 dotyczy potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania przez przewoźników ubiegających się o wydanie wskazanego zezwolenia z obiektów dworcowych i przystanków dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. W opinii skarżącego nie można również przyjąć, że podstawę prawną dla wydania w tym zakresie zarządzenia przez prezydenta miasta stanowić mógłby nie powołany w zarządzeniu art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003r. nr 58, poz. 515 z późn. zm.), który stanowi, że w miastach na prawach powiatu - prezydent zarządza ruchem na drogach publicznych. Zgodnie bowiem z treścią wydanego na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) organowi zarządzającemu ruchem przysługuje wprawdzie prawo zatwierdzenia organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów i przekazania zatwierdzonych organizacji ruchu do realizacji (§ 3 ust. 1 pkt 3 i 4), jednakże ustalanie przebiegu linii komunikacyjnych i wyznaczanie obiektów dworcowych nie mieści się w pojęciu organizacji ruchu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 wymienionego rozporządzenia. Skarżący podkreślił, że przedmiotowe zarządzenie zawiera w swojej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Zdaniem skarżącego, pomimo, iż żaden przepis prawa nie określa definicji legalnej i szczegółowych zasad stanowienia przepisów prawa miejscowego, analiza prawna zapisów kwestionowanego zarządzenia, w kontekście pewnych charakterystycznych cech aktów prawa miejscowego wyróżnionych w doktrynie i orzecznictwie, pozwala na zakwalifikowanie materii w nim regulowanej do kategorii aktów prawa miejscowego, których stanowienie zgodnie z art. 41 ustawy o samorządzie gminnym należy do właściwości rady gminy. Z uwagi na powyższe skarżący uważa, że regulacja dokonana przez Prezydenta Miasta Nowego Sącza przedmiotowym zarządzeniem narusza obowiązujący porządek prawny, gdyż Prezydent Miasta wydał zarządzenie bez upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Nowego Sącza wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawą do wydania zarządzenia był w szczególności art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 20 pkt 5 wspomnianej ustawy wskazujący, że jedną z funkcji realizowanych przez zarządcę drogi jest realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu. W rozumieniu Prezydenta Miasta Nowego Sącza zarząd nad drogami na podstawie ustawy o drogach publicznych ma charakter szerszy niż ten, o którym mowa w art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, którego pochodną jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003r. nr 177, poz. 1729) - wydane na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przywołany w podstawie prawnej art. 20 ustawy o drogach publicznych określa katalog zadań, za realizację których odpowiada zarządca drogi, pkt 5 art. 20 wskazuje, że jednym z zadań zarządcy drogi jest realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu. W ocenie Prezydenta Miasta Nowego Sącza organizacja funkcjonowania regularnej komunikacji publicznej mieści się w pojęciu inżynierii ruchu. Potwierdzenia takiego stanowiska można doszukać się w polskiej definicji inżynierii ruchu, która sformułowana została po raz pierwszy na Konferencji Stowarzyszenie Inżynierów i Techników Komunikacji w Spalę w 1968r., a następnie zaktualizowana na konferencji Komitetu Transportu PAN i SITK, która odbyła się we Wrocławiu w 1987r. i brzmi następująco: "Inżynieria ruchu drogowego jest dziedziną inżynierii zajmującą się badaniami procesów ruchu drogowego i praktycznym zastosowaniem wiedzy o ruchu w planowaniu, projektowaniu, realizacji i eksploatacji systemów transportu oraz urządzeń komunikacyjnych, a zwłaszcza organizacją i sterowaniem ruchem. Podstawowym celem inżynierii ruchu drogowego jest zapewnienie bezpiecznego, sprawnego i ekonomicznego przemieszczania osób i towarów przy ograniczeniu ujemnego wpływu transportu na środowisko". Rozwiązania organizacyjne wprowadzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Nowego Sącza nr 430/2007 z dnia 7 listopada 2008r., spełniły cele opisane w przytoczonej definicji inżynierii ruchu, w szczególności usprawniono przemieszczanie się osób poprzez zwiększenie płynności środków komunikacyjnych, co wpłynęło na poprawę ekonomiki transportu w mieście i w sposób zdecydowany udrożniło ruch na ulicach miasta, wpłynęło również na poprawę bezpieczeństwa ruchu (rozpoczęcie i zakończeniu kursów odbywa się z przystosowanych do tego celu obiektów dworcowych, a nie jak było to dotychczas z ulic miejskich). Osiągnięcie wspomnianych celów organizacyjnych nie byłoby możliwe przy użyciu metod wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, dlatego też wspomniany przepis z ustawy Prawo o ruchu drogowym nie został przywołany w podstawie zaskarżonego zarządzenia. Prezydent Miasta Nowego Sącza nie zgodził się z poglądem, że regulacja w omawianym zakresie zgodnie z art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, należy do właściwości rady gminy. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z ustawową dyspozycją zawartą w przywołanym już art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, która jednoznacznie wskazuje, że zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych jest Prezydent Miasta i to on ponosi odpowiedzialność m.in. za zapewnienie właściwego utrzymania dróg, bezpieczeństwa na drogach, płynność ruchu itd. Celem wprowadzenia regulacji w postaci zarządzenia Prezydenta Miasta Nowego Sącza w sprawie przebiegu linii komunikacyjnych na obszarze miasta Nowego Sącza, było wdrożenie rozwiązań o charakterze organizacyjnym w ramach posiadanej funkcji zarządczej opisanej w art. 20 pkt 5 ustawy o drogach publicznych. Prezydent Miasta nie może godzić się na dowolność zachowań uczestników ruchu drogowego, w tym przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób. Przedsiębiorcy w swoich działaniach kierują się głównie własnym dobrem i bez właściwej regulacji organizacyjnej ich działalności na obszarze miasta Nowego Sącza generuje nadmierne koszty zewnętrzne, ze szkodą dla samorządu, mieszkańców oraz pozostałych uczestników ruchu drogowego. Prezydent Miasta Nowego Sącza podniósł ponadto, że realizacja zadań z zakresu inżynierii ruchu, podobnie jak ustawianie na drogach znaków drogowych, nie jest stanowieniem aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta z punktu widzenia jego legalności a więc zgodności z obowiązującym prawem. W ocenie sądu złożona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone zarządzenie wydane zostało bowiem bez podstawy prawnej. Na wstępie należy stwierdzić, że w ocenie Sądu charakter norm zawartych w zaskarżonym zarządzeniu wskazuje na to, że akt ten ma charakter aktu prawa miejscowego. Przedmiotem regulacji zaskarżonego zarządzenia są zasady organizacji transportu osób na terenie miasta, a więc sposób wykonywania ustawy o transporcie drogowym. Wyraźnie potwierdzili to pełnomocnicy Prezydenta na rozprawie przed sądem w dniu 22.01.2009r. stwierdzając także, że przedmiotowe zarządzenie stanowić miało wytyczną dla sporządzania indywidualnych decyzji zezwalających na wykonywanie transportu drogowego osób (przewozów regularnych), wydawanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a dokładniej podstawę do sporządzania stanowiącego załącznik do takiej decyzji schematu połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami (art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym). Intencją Prezydenta było zatem skierowanie przedmiotowego zarządzenia do podmiotów wykonujących transport drogowy osób i związanie ich zasadami wynikającymi z tego zarządzenia poprzez wyznaczenie im tras komunikacyjnych na których mogą dokonywać przewozu oraz obiektów dworcowych, z których muszą korzystać. Wprawdzie Prezydent wprost i wyraźnie nie traktował zaskarżonego zarządzenia jako aktu prawa miejscowego, w szczególności nie postanowił o konieczności jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ale charakter norm zawartych w zarządzeniu (abstrakcyjny i generalny), oraz ich adresat (podmioty zewnętrzne wobec administracji) wskazują zdaniem Sądu jednoznacznie na konieczność traktowania tego zarządzenia jako aktu prawa miejscowego. To wstępne ustalenie charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia wywołuje dwojakiego rodzaju skutki: po pierwsze w zakresie konieczności spełniania przez przedmiotowe zarządzenie wymogów przewidzianych dla prawa miejscowego, w tym zwłaszcza wymogu oparcia przedmiotowego zarządzenia na wyraźnej podstawie prawnej zawartej w akcie rangi co najmniej ustawowej, a po drugie w zakresie rodzajów rozstrzygnięć jakie mogą zapaść przed sądem wobec tego aktu. W razie bowiem uznania przez Sąd, że jest on sprzeczny z prawem, możliwe jest stwierdzenie jego nieważności nawet pomimo upływu roku od jego podjęcia (art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym). Jak wynika z obowiązujących przepisów, a to z art. 94 Konstytucji i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, do wydania aktu prawa miejscowego przez organ gminy konieczne jest istnienie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tymczasem w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu, który przyznawałby organowi gminy możliwość stanowienia prawa miejscowego o treści zawartej w kwestionowanym zarządzeniu. W szczególności zaś żaden ze wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia przepisów prawa nie upoważnia prezydenta miasta do wydania aktu normatywnego regulującego przebieg linii komunikacyjnych na terenie miasta i wyznaczenia obiektów dworcowych. Przywoływany przez organ w zarządzeniu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uszczegóławia jedynie pojęcie "zaspokojenia potrzeb zbiorowych wspólnoty należących do zadań własnych gminy" wymieniając w pkt 4 ust. 1 sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Zgodnie zresztą z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem ani art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, ani też art. 18 tej ustawy nie stanowią wystarczającej podstawy prawej do stanowienia aktów prawa miejscowego. Podstawy takiej nie stanowi też ustawa o drogach publicznych. Powołany przez organ art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wskazuje jedynie, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg expresowych, jest prezydent miasta. Także art. 20 ustawy o drogach publicznych, wymieniający zadania należące do zarządcy drogi, a w szczególności zadania w zakresie inżynierii ruchu, nie ma charakteru normy ustawowej zawierającej upoważnienie do prawotwórstwa lokalnego. Podstawy prawnej do wydania kwestionowanego zarządzenia nie zawiera także ustawa o transporcie drogowym. Powołany przez organ art. 18 ust. 1 pkt 1 wprowadza zasadę, że wykonywanie regularnych przewozów wymaga zezwolenia - decyzji właściwego organu, natomiast art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym precyzuje jaka dokumentacja winna być dołączona do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w tym pkt 3 dotyczy potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania przez przewoźników ubiegających się o wydanie wskazanego zezwolenia z obiektów dworcowych i przystanków dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Sąd podziela też pogląd skarżącego, że podstawy prawnej dla wydania takiego zarządzenia przez prezydenta miasta nie może stanowić także art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003r. nr 58, poz. 515 z późn. zm.), który przewiduje, że w miastach na prawach powiatu prezydent zarządza ruchem na drogach publicznych. Treść kwestionowanego zarządzenia nie mieści się bowiem w pojęciu organizacji ruchu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 wykonawczego do tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Dodatkowo należy też podkreślić, że organem co do zasady upoważnionym do stanowienia gminnego prawa miejscowego jest rada gminy czyli jej organ stanowiący (art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a nie prezydent będący organem wykonawczym. Od tej zasady istnieją tylko nieliczne ustawowe wyjątki dotyczące tzw. przepisów porządkowych (art. 41 ust. 2-4 ustawy o samorządzie gminnym). Zaskarżone zarządzenie nie ma jednak takiego charakteru. Mając zatem na uwadze fakt, że w obowiązującym systemie prawnym brak ustawowej podstawy do wydania zaskarżonego zarządzenia, należy uznać, że wydane ono zostało bez podstawy prawnej, co z kolei powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności. Niedopuszczalne bowiem jest, by w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji), w którym obowiązuje zasada praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji), organ administracyjny działał bez podstawy prawnej. Wydając zaskarżone zarządzenie Prezydent aktem generalnym ustalił zasady, które wiązać miały indywidualne podmioty w prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Tymczasem ustawodawca w ustawie o transporcie drogowym przewiduje, że wszelkie ograniczenia tego rodzaju działalności wynikać mają z decyzji administracyjnej (zezwolenia). Forma decyzji administracyjnej gwarantuje adresatom ochronę ich praw poprzez szereg przyznanych im instrumentów procesowych, w tym zwłaszcza prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest zatem zastępowanie przewidzianej ustawowo formy decyzji aktem generalnym, który miałby bezpośrednio lub pośrednio kształtować prawa i obowiązki jednostki, o ile nie ma ku temu stosownych podstaw prawnych. Jak zaś wynika z przedstawionych powyżej wywodów – takich podstaw prawnych dla Prezydenta nie ma w obowiązującym porządku prawnym. Ponieważ zaskarżone zarządzenie zostało uznane za akt prawa miejscowego, sąd w niniejszej sprawie stwierdził jego nieważność, pomimo że upłynął już rok od jego wydania, działając na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 oraz w związku z art. 147 §1 p.p.s.a. Ze względu na to, że zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu prawa miejscowego, sąd nie stosował także w niniejszej sprawie art. 152 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.