III SA/Kr 766/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie m.in. art. 3 pkt 22, art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2013.1456) , decyzją z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy, z dnia [...] 2014 r. znak [...], którą odmówiono przyznania skarżącej M. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 października 2013 r. do 31 października 2014 r. na matkę Z. S. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organy : Wójta Gminy odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia wcześniej , aniżeli powstała konieczność sprawowania stałej opieki nad tym członkiem rodziny . W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wyjaśniła, że od 2009r. opiekowała się swoim mężem , który legitymował się od dnia 5 października 2009r. znacznym stopniem niepełnosprawności . Opiekę nad mężem skarżąca sprawowała do dnia jego śmierci tj. do dnia 2 stycznia 2013r. Z kolei matka skarżącej w 2009r. przebyła zawał mózgu i w związku z tym i innymi chorobami , nie była osoba samodzielną. Matką opiekował się jej mąż i ojciec skarżącej , który zmarł w dniu 21 maja 2012r. Od tego czasu opiekę nad matką sprawowała wyłącznie skarżąca. Mimo opieki nad dwoma niepełnosprawnymi osobami skarżąca pracowała , a potem była zarejestrowana w urzędzie pracy . Na powyższą okoliczność do odwołania została załączona stosowna dokumentacja. W związku z trudami opieki nad dwoma osobami niepełnosprawnymi i jednoczesnym zatrudnieniem , skarżąca – jak twierdzi – umieściła matkę na okres 3 miesięcy w placówce opiekuńczo-leczniczej . Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w grudniu 2009r. w związku ze stanem zdrowia męża, a po jego śmierci złożyła w dniu 19 lutego 2013r. wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z całodobową opieką nad matką. W tym czasie skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia , dlatego w jej ocenie przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien mieć zastosowanie w jej przypadku , gdyż z treści tego przepisu wynika, że wsparcie przysługuje wyłącznie z powodu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bądź ich niepodejmowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzje organu pierwszej instancji podniosło, iż decyzje w sprawie świadczeń rodzinnych mają charakter związany, co oznacza, że organ administracji publicznej jest zobligowany do przyznawania świadczeń wyłącznie w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że matka skarżącej, Z. S. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 listopada 2013 r. znak: [...] została na stałe zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 kwietnia 2011 r., natomiast nie można ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Ze zgromadzonego materiału wynika także, że skarżąca była ostatnio zatrudniona w okresie od 9 października 2006 r. do 19 grudnia 2009 r. , a stosunek pracy ustał w wyniku wypowiedzenia umowy przez pracownika ( dowód : świadectwo pracy z dnia 21 grudnia 2009 r.). Zdaniem organu odmowa przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego przez organ I instancji była uzasadniona mimo, iż okolicznością bezsporna jest , że matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga całodobowej opieki. W ustalonych okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką , ustanie stosunku pracy nastąpiło w roku 2009, i choć nie można ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, z orzeczenia o niepełnosprawności jednoznacznie wynika, iż matka skarżącej uzyskała znaczny stopień niepełnosprawności dopiero w roku 2011. Organ podkreślił, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogą kwestionować orzeczenia odpowiedniego organu, w tym przypadku Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Jeżeli więc z orzeczenia o niepełnosprawności nie wynika , od kiedy powstała niepełnosprawność, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ustalenia tej okoliczności we własnym zakresie. Na powyższą decyzje wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca podniosła, że z zatrudnienia zrezygnowała 19 grudnia 2009 r. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem J. S. Mąż skarżącej miał ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od 5 października 2009 r. do chwili śmierci i z tego tytułu skarżącej przyznano świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 sierpnia 2011 r. . Świadczenie to pobierała do dnia śmierci męża tj. do dnia 2 stycznia 2013 r. Równocześnie z opieką nad mężem skarżąca sprawowała opiekę nad obłożnie chorą matką i opiekę tę sprawuje nadal. Choroba matki nie pozwala skarżącej podjąć pracy, gdyż z uwagi na jej stan zdrowia wymaga całodobowej opieki. Ponadto skarżąca podniosła , że mimo iż opiekowała się dwoma członkami rodziny , mogła otrzymać z tego tytułu tylko jedno świadczenie. Po śmierci męża , przyznanie jej wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego zrekompensowałoby skarżącej brak możliwości podjęcia zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2013.1456) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Nowelizacja ta jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623 zł. Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżąca sprawuje opiekę nad swoją matką Z. S., która - zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 listopada 2013 r. zaliczona został do znacznego stopnia niepełnosprawności, a niepełnosprawność datuje się od 29 kwietnia 2011 r. Wymaga ona wsparcia w samodzielnej egzystencji. Rodzina spełnia kryterium dochodowe. Spór dotyczy niespełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów skarżąca, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie zrezygnowała w rozumieniu art. 16 a wskazanej ustawy z zatrudnienia. Organ podkreślił, iż ostatni stosunek pracy ustał w dniu 19 grudnia 2009 r. i nie miał związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 16 a ust.1 o świadczeniach rodzinnych jest, aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na tą osobą. Przesłanka nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zawodowej , na którą powoływała się skarżąca , będzie obowiązywać dopiero od dnia 1 stycznia 2015r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji " nie podejmowanie zatrudnienia" wykluczało możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stan faktyczny ustalony przez organy w niniejszej sprawie nie jest sporny . W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę , organy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym dotyczącym sytuacji skarżącej, dokonały błędnej oceny prawnej tego stanu faktycznego. Wykładnia art.16a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy jest w ocenie Sądu wadliwa, bowiem nie uwzględniono wszystkich okoliczności sprawy jako ciągu faktów pozostających ze sobą w logicznym związku. Należy podnieść , że jedną z podstawowych zasad przy wykładni prawa jest , że nie można tej wykładni dokonać w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawnego , całej ustawy oraz zasad obowiązujących reguł i wartości prawa jako systemu. Zastosowanie wyłącznie wykładni językowej , jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, bez uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej jest niedopuszczalne , niweczy bowiem cele , które legły u podstaw uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że decyzją z dnia [...] 2013 r. Wójt Gminy przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na męża J. S. na okres od dnia 1 sierpnia 2011 r., które to świadczenie skarżąca pobierała do dnia 2 stycznia 2013 r. tj. do dnia śmierci męża. Bezsporne również w sprawie jest, że skarżąca opiekowała się jednocześnie obłożnie chorym mężem i matką , która również wymagała od skarżącej całodobowej opieki. Wobec powyższego złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę musi być rozpatrywane nie jako oddzielne zdarzenie w rodzinie skarżącej, bez uwzględnienia faktu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z chorobą męża, ale jako ciąg logicznych działań skarżącej, pozostających w związku przyczynowo - skutkowym. Mąż skarżącej J. S. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 5 października 2009r. na stałe, a matka skarżącej również została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności - od dnia 29 kwietnia 2011 r. Bezsporne jest zatem , że przez okres 1roku i 8 miesięcy skarżąca opiekowała się dwiema niepełnosprawnymi osobami tj. do dnia śmierci męża w dniu 2 stycznia 2013r. Wskazane okoliczności zostały pominięte w argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a opieka na chorą matką została oceniona w oderwaniu od faktu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z choroba męża skarżącej. Oznacza to, że nie dokonał wnikliwej analizy całokształtu okoliczności związanych z opieka nad chorym członkiem rodziny, okoliczności szczególnych ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności dwóch członków tej rodziny. Wbrew celem ustawodawcy byłoby oczekiwanie od skarżącej, by po śmierci męża podjęła zatrudnienie lub inna pracę zarobkową, po to tylko, by z niej zrezygnować w związku z choroba matki. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżąca podniosła okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy jej rezygnacją z zatrudnienia po to, aby sprawować opiekę najpierw nad niepełnosprawnym mężem , a w tracie tej opieki – świadczyła później całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką, to pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem , to w tej szczególnej sytuacji rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad jednym członkiem rodziny skarżącej musi mieć związek z koniecznością opieki z innym członkiem tej samej rodziny tj. matki skarżącej . Ocena prawna świadczonej opieki nie może być dokonana w oderwaniu od poszczególnych członków rodziny skarżącej, jeżeli zdarzenia te pozostają w związku czasowym ze sprawowaną przez skarżącą ciągłą , nieprzerwaną opieką nad kolejnymi członkami rodziny. Prawo skarżącej do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnione jest tą ciągłością w sprawowaniu opieki . Ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania dotyczące oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 , a w szczególności art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267, zwany dalej K.p.a.). Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącą okoliczności uzasadniających jej słuszny interes, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą uwzględnić okoliczności wskazywane przez skarżącą związanych z jej rezygnacją z zatrudnienia oraz rozpatrzenia ich w kontekście spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącej organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nadto uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie ponownego orzekania . Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] 2014 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. , zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.