III SA/Kr 767/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 sierpnia 2018 r. w sprawie ze skargi Fundacji A na regulamin świadczenia usług przewozowych pojazdem parokonnym na terenie [...] Parku [...] na trasie P - W, stanowiącego załącznik nr 1 do Zarządzenia [...] Dyrektora [...] Parku [...] z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie regulaminu świadczenia usług przewozowych pojazdem parokonnym na terenie [...] Parku [...] na trasie P - W. postanawia odrzucić skargę Fundacja A złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na §2 pkt y, §2 pkt z, §5 pkt 1-6 Regulaminu świadczenia usług przewozowych pojazdem parokonnym na terenie [...] Parku [...] na trasie P -W, stanowiącego załącznik nr 1 do Zarządzenia [...] Dyrektora [...] Parku [...] z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie regulaminu świadczenia usług przewozowych pojazdem parokonnym na terenie [...] Parku [...] na trasie P - W. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Parku [...] wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie jako przedwczesnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. Przedmiotem niniejszej skargi jest §2 pkt y, §2 pkt z, §5 pkt 1-6 Regulaminu świadczenia usług przewozowych pojazdem parokonnym na terenie [...] Parku [...] na trasie P - W. W niniejszej sprawie regulamin stanowi, załącznik nr 1 do Zarządzenia [...] Dyrektora [...] Parku [...] z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie regulaminu świadczenia usług przewozowych pojazdem parokonnym na terenie [...] Parku [...] na trasie P - W, które wydane zostało w ramach jego kompetencji do kierowania jednostką organizacyjną, więc wyłącznie na podstawie władztwa zakładowego. Regulamin jest aktem dwustronnie zobowiązującym i dwustronnie uprawniającym. Regulamin określa nie tylko prawa i obowiązki użytkowników, lecz także prawa i obowiązki zakładu względem użytkowników. Rozważenia zatem wymagało, czy zaskarżony regulamin może być kwalifikowany jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). Przedmiot niniejszej skargi nie wyczerpuje tych cech, co oznacza, że nie posiada waloru aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należało uznać, że skarga na regulamin, który nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej, jest niedopuszczalna. Skoro bowiem zaskarżony regulamin nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jest jedynie dokumentem skierowanym do nieskonkretyzowanych z góry adresatów i nie posiadają waloru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż uchwalenie regulaminu nie następuje w żadnej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a w drodze zarządzenia Dyrektora [...] Parku [...] . Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a, odrzucił skargę.