III SA/Kr 768/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody z dnia 9 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. nr [...] I. Decyzją z dnia [...] 2003 r. znak: [...] nr decyzji [...] Prezydent Miasta uznał P. S. z dniem 30 kwietnia 2003 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał mu prawo do zasiłku od dnia 8 maja 2003 r. w wysokości 398,60 zł miesięcznie. II. Decyzją z dnia [...] 2005 r. znak: [...] nr decyzji [...] Prezydent Miasta pozbawił P. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem 22 lipca 2005 r., gdyż nie stawił się on w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w ciągu 5 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. III. Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta wznowił z urzędu postępowanie w sprawie utraty przez P. S. statusu osoby bezrobotnej, zakończone decyzją tego organu z dnia 29 lipca 2005 r. W wyniku powyższego wznowienia decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta uchylił swoją decyzję z dnia [...] 2005 r. oraz orzekł o utracie przez P. S. statusu osoby bezrobotnej od dnia 18 kwietnia 2005 r., Organ stwierdził, że z przedłożonego świadectwa pracy wynika, iż P. S. był zatrudniony w firmie "A" w N w okresie od 18 kwietnia 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. IV. W niniejszym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie utraty przez P. S. statusu osoby bezrobotnej, zakończone decyzją tego organu z dnia [...] 2006 r. Decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta stwierdził, że wydana przez niego decyzja z dnia [...] 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa. Równocześnie organ odmówił uchylenia tej decyzji z powodu upływu pięciu lat od daty jej ogłoszenia. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 8 lutego 2018 r. P. S. kolejny raz zgłosił się do Urzędu Pracy i został zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji P. S. przedłożył wydruk z CEIDG, z którego wynika, że od dnia 1 czerwca 2004 r. do dnia 21 grudnia 2011 r. prowadził działalność gospodarczą. Organ I instancji przytoczył treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zawierającego definicję osoby bezrobotnej, i stwierdził, że zaszła przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż P. S. od dnia 1 czerwca 2004 r. nie spełniał warunków do posiadania statusu osoby bezrobotnej z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta P. S. podniósł, że posiadał jedynie wpis do ewidencji działalności gospodarczej, jednak nigdy tej działalności nie prowadził, nie opłacał z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ani podatków. Odwołujący się wyjaśnił, że miał zamiar prowadzić ciastkarnię wraz ze sprzedażą lodów, jednak nie doszło do jej uruchomienia, gdyż osoba, która miała wspomóc go finansowo wycofała się, a on sam zapomniał wykreślić wpis ujawniony w ewidencji działalność gospodarczej (został on w 2011 r. wykreślony z urzędu). Decyzją z dnia 9 maja 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 146 § 1, art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 z późn. zm.), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji - w trakcie figurowania w ewidencji osób bezrobotnych odwołujący posiadał wpis w ewidencji działalności gospodarczej, o czym nie poinformował urzędu - które dają podstawy do wznowienia postępowania w sprawie. Organ II instancji wskazał, że jak wynika z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ we wznowionym postępowaniu - bezrobotnym może być osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Zdaniem Wojewody, zapis powyższy nie pozostawia wątpliwości, że przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy bezrobotny musi spełnić nie tylko w momencie rejestracji, ich spełnianie jest niezbędne także do zachowania tego statusu. Jeżeli bezrobotny w trakcie figurowania w ewidencji osób bezrobotnych przestanie spełniać choćby jedną z enumeratywnie wyliczonych przesłanek to skutkuje to pozbawieniem statusu bezrobotnego zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 tej ustawy. Organ II instancji uznał zatem, że w badanej sprawie zaistniały przesłanki do pozbawienia P. S. statusu bezrobotnego od 1 czerwca 2004 r. Odnosząc się do argumentów odwołującego, że w rzeczywistości nie prowadził działalności gospodarczej, organ II instancji wskazał, że istnienie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza wprawdzie o faktycznym prowadzeniu tej działalności, ale prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji jest traktowana jako prowadząca działalność gospodarczą. Organ II instancji stwierdził również, że w rozpatrywanej sprawie z uwagi na upływ czasu (od daty doręczenia odwołującemu decyzji - 26 czerwca 2006 r. - upłynęło 5 lat) nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty, a jedynie ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] 2006 r., znak: [...] wydana została z naruszeniem prawa. Wynika to z zapisów art. 151 § 2 i art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższą decyzją Wojewody nie zgodził się P. S. i pismem z dnia 8 czerwca 2018 r. wniósł na nią skargę, w której podniósł te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a mianowicie, że posiadał jedynie wpis do ewidencji działalności gospodarczej, jednak nigdy tej działalności nie prowadził i nie opłacał z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ani podatków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją podjęto, było dotknięte wadliwością. W związku z tym, że ta instytucja procesowa stanowi odstępstwo od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.), to wadliwość postępowania administracyjnego musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wskazane w przepisach prawa procesowego. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania, przedmiotem postępowania jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie wznowieniowe ma własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Jedną z obligatoryjnych podstaw wznowienia przewiduje przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W realiach niniejszej sprawy zasadniczą kwestią jest właściwa interpretacja ustawowej definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. nr 99 poz. 1001 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia), w szczególności pod względem przesłanki dotyczącej wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Podkreślić przy tym należy, że skoro istotą postępowania wznowieniowego jest powrót sprawy do postępowania zwykłego, to wydanie decyzji następuje tak, jakby sprawa nie była jeszcze rozstrzygana w danej instancji. Oznacza to, że w postępowaniu wznowieniowym należy stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania, zgodnie z zasadą legalizmu określoną w art. 6 k.p.a., stanowiącą o działaniu organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Odstępstwo od tej zasady będzie miało miejsce jedynie w odniesieniu do decyzji deklaratoryjnych, to jest decyzji stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocą ex tunc. Rozstrzygnięcie w przedmiocie statusu bezrobotnego należy zaliczyć do decyzji deklaratoryjnych, gdyż decyzja organu stwierdza jedynie fakt uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, potwierdzając tym samym, że danej osobie przysługuje taki status, wywołując skutek prawny wstecz, to jest od momentu, w jakim stan prawny zaistniał. W świetle poczynionych rozważań stwierdzić trzeba, że w kontrolowanej sprawie stosowane powinny być przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji objętej wznowieniem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 529/10, opubl. LEX nr 745255), tj. 8 czerwca 2006 r., kiedy to została wydana decyzja Prezydenta Miasta nr [...]. W okolicznościach badanej sprawy podstawą materialno-prawną cofnięcia skarżącemu statusu bezrobotnego stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a w szczególności jej art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, który w dniu 8 czerwca 2006 r. brzmiał: "Art. 2. 1. Ilekroć w ustawie jest mowa o: 2) bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-e i g, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli: (...) f) nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników," Treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, w brzmieniu obowiązującym w dniu 8 czerwca 2006 r. jednoznacznie zatem wskazuje, że negatywną przesłanką statusu bezrobotnego było faktyczne, rzeczywiste wykonywanie działalności gospodarczej (wystawienie pierwszej faktury lub inna aktywność odnotowana przez Urząd Skarbowy), a nie jedynie posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, który to wpis oznaczał jedynie zamiar prowadzenie tej działalności. W zaskarżonej decyzji Wojewoda powołał się na treść tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ we wznowionym postępowaniu i wskazał, że bezrobotnym może być osoba, która "nie złożyła wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej". Już zatem sam fakt powołania się przez organ odwoławczy na błędne brzmienie przepisu stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Natomiast organ I instancji powołał się na prawidłowe brzmienie omawianego przepisu jednak wyciągnął z jego brzmienia błędne wnioski. Należy podkreślić, że ustawa o promocji zatrudnienia została zmieniona ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. nr 176, poz. 1243). W wyniku tej zmiany art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f otrzymał brzmienie: "Art. 2. 1. Ilekroć w ustawie jest mowa o: 2) bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub i, j, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli: (...) f) nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników," Posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stanowiło więc podstawę pozbawienia statusu osoby bezrobotnej dopiero od dnia 26 października 2007 r., a więc od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Jak wynika z akt sprawy skarżący był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej w okresie od 1 czerwca 2004 r. do 21 grudnia 2011 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze skarżący podniósł, że posiadał jedynie wpis do ewidencji działalności gospodarczej, jednak nigdy tej działalności nie prowadził, nie opłacał z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ani podatków. Skarżący wyjaśnił, że miał prowadzić ciastkarnię wraz ze sprzedażą lodów, jednak nie doszło do jej uruchomienia, gdyż osoba, która miała wspomóc go finansowo wycofała się, a on sam zapomniał wykreślić wpis do ewidencji działalność gospodarczej. Wbrew zatem twierdzeniom organów skarżący nie prowadził działalności gospodarczej i nie mogło to stanowić podstawy pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej. Organy administracyjne w żaden sposób nie zweryfikowały twierdzeń skarżącego i nie przeprowadziły żadnego dowodu mogącego zaprzeczyć jego twierdzeniom o nieprowadzeniu działalności gospodarczej ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że sam fakt wpisania do ewidencji działalności gospodarczej jest wystarczający do pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Stanowisko to jest błędne, gdyż jak to już zostało powyżej wskazane dopiero z dniem 26 października 2007 r. posiadanie takiego wpisu stanowiło podstawę do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. Uznać zatem należy, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2006 r. nr [...] była prawidłowa, gdyż jak wynika z jej treści skarżący został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej z uwagi na podjęcie przez niego w okresie od 18 kwietnia 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. zatrudnienia, a nie z powodu wpisania go do ewidencji działalności gospodarczej. W momencie bowiem wydania tej decyzji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia uzależniał uznanie za bezrobotnego od niepodjęcia działalności gospodarczej a nie od wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Skoro zatem organy obu instancji oparły swoje decyzje na błędnej podstawie prawnej (nieistniejącej w dniu wydania decyzji z dnia [...] 2006 r.) , to konieczne stało się stwierdzenie ich nieważności – jako wydanych bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – jak w sentencji.