III SA/Kr 771/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 maja 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] zobowiązującą J. K. (dalej w skrócie skarżącego) do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 3.519,00 zł wraz z odsetkami za opóźnienie od dnia wymagalności do dnia spłaty. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo w kwocie 144 zł ze względu na posiadanie przez skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Formularz wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zawierał pouczenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) oraz na podstawie innych ustaw. Pod pouczeniem nie widniał podpis skarżącego, jedynie pod częścią dotyczącą oświadczeń służącym ustaleniu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. W treści uzasadnienia decyzji zawarto informację, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował Wójta Gminy pismem z dnia 6 czerwca 2016 r., że skarżący jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2014 r. do nadal. Wójt Gminy zawiadomieniem z dnia 13 czerwca 2016 r. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z uzyskaniem od dnia 1 lipca 2014 r. prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Wójt Gminy uznał, że wypłacony skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w okresie od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 maja 2016 r. w łącznej kwocie 3.519,00 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym z uwagi na równoczesne pobieranie przez niego dodatku pielęgnacyjnego. Decyzja została utrzymana w mocy na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. nr [...]. Skarżący pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. zwrócił się do Wójta Gminy o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Wydana przez Wójta Gminy w dniu [...] 2016 r. decyzja nr [...] zobowiązująca skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 3 519,00 zł, odmawiająca umorzenia pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 3 519,00 zł oraz rozkładająca na raty spłatę nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego została na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. nr [...] uchylona a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ze względu na niedopuszczalne równoczesne rozstrzygnięcie w decyzji kwestii ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, obowiązku jego zwrotu oraz umorzenia należności. Ponownie wszczęte postępowanie (zawiadomieniem z dnia 28 marca 2017 r.) zostało zakończone wydaniem przez Wójta Gminy decyzji nr [...] zobowiązującej skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 3 519,00 zł wraz z odsetkami za opóźnienie od dnia wymagalności do dnia spłaty. Organ wskazał, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nr [...] o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest zobowiązana do ich zwrotu. Nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j., Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu tj. niezawiadomienie go o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia podjęta na podstawie przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi jej bezpośrednią konsekwencję i ma charakter związany. Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, wskazując, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu może stanowić podstawę do uchylenia decyzji o ile strona wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi, ponieważ czynny udział skarżącego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie miałby żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zawarł zarzuty naruszenia: - art. 30 ust. 9, ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niezastosowanie pomimo wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny, - art. 25 i 30 ww. ustawy poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie nienależnie pobranego świadczenia w sytuacji braku po stronie świadczeniobiorcy świadomości o wystąpieniu takich okoliczności, - art. 6, 7, 8, 9, 77 i 80 Kpa poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego. Uzasadniając skargę, J. K. podkreślił, że nie miał świadomości, iż wypłacony mu zasiłek pielęgnacyjny jest nienależny a brak świadomości powiązał ze stanem zdrowia oraz podeszłym wiekiem. Kwota zasiłku uznanego przez organ została przez jego żonę uregulowana podczas pobytu skarżącego w sanatoriach (bez jego wiedzy), niemniej okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę, iż organ niezasadnie żąda od niego zwrotu zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga J. K. podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j., Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ww. ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 1 za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej przepisu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. W ocenie organu skarżący był zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego w okresie od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 maja 2016 r. zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 3.519,00 zł wraz z odsetkami za opóźnienie od dnia wymagalności do dnia spłaty. Okolicznością wykluczającą możliwość pobierania przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego we wskazanym okresie był fakt przyznania mu z dniem 1 lipca 2014 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dodatku pielęgnacyjnego. Skarżący utracił uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem zgodnie z przepisem art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Treść powyższego przepisu nie nasuwa wątpliwości i wyraźnie zakazuje dublowania świadczeń. Wypłacenie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego następuje bez podstawy prawnej. W tej sytuacji można mówić o "nienależnym świadczeniu", które charakteryzuje się obiektywnością w przeciwieństwie do pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego", któremu to świadczeniu należy przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działanie (zaniechanie). Obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10). W ocenie Sądu skarżącemu nie można przypisać świadomości działania w złej wierze, przy czym Sąd nie kwestionuje ustalenia, że skarżący faktycznie w okresie od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 maja 2016 r. pobierał równocześnie zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatek pielęgnacyjny. Zła wiara wyraża się w konkretnym i celowym zachowaniu dążącym z pełną świadomością lub godzącym się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Należy zwrócić szczególną uwagę w sprawie na pouczenie skarżącego o niemożności równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Zobowiązując skarżącego do zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, przesądzono, że wobec skarżącego stosowano prawidłowe pouczenia. We wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego znajdowała się informacja na temat warunków, jakie muszą być spełnione dla uzyskania tego świadczenia, w tym informacja, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje w przypadku uzyskania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Nadto w uzasadnieniu decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego wskazano, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi. Zdaniem Sądu stanowisko organu o prawidłowości pouczeń nie zasługuje na akceptację. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1701/12, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl, skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia. W konsekwencji, ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1529/13, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wniosek o zasiłek pielęgnacyjny, który skarżący podpisał, a w którym zawarta była w zasadzie jedyna rzeczowa informacja, został złożony w organie, zatem skarżący w istocie nie miał do niego ani do zawartych w nim pouczeń dostępu. Z kolei w treści decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny organ nie wyjaśnił stronie w sposób przystępny i zrozumiały skutków niezastosowania się do zakazu łączenia świadczeń. Mowa jest w treści jedynie w sposób ogólny o obowiązku powiadomienia organu o zdarzeniach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W konsekwencji, z uwagi na fakt, że udzielone stronie przy składaniu wniosku pouczenie okazało się nieskuteczne, brak podstaw by uznać, że skarżący, pobierając jednocześnie konkurencyjne świadczenia, działał w złej wierze, a tylko w takiej sytuacji świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane i wywodzić z tego obowiązek jego zwrotu. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że skarżący uzyskał uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego w roku 2005 a do dodatku pielęgnacyjnego wiele lat później, gdyż w roku 2014, co w świetle poprzednich wywodów o niejasności pouczeń i braku dostępu do informacji o zakazie pobierania dodatku pielęgnacyjnego w przypadku posiadania już uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego, czyni niezasadność stanowiska organu odwoławczego szczególnie jaskrawym. Skarżący jest osobą schorowaną, niepełnosprawną, co wymusza na organach administracyjnych szczególną staranność w ocenie zachowań, które nie są co prawda zgodne z przepisami prawnymi, ale podlegają ocenie z punktu widzenia dodatkowych pozaprawnych kryteriów, jaką jest świadomość działania niezgodnie z prawem. W związku z powyższym wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wadliwie uznał, że zaistniały przesłanki, o jakich mowa w przepisie art. 30 ust. 1, uzasadniające wydanie decyzji stwierdzającej, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że organ odwoławczy w ramach kompetencji nadanych przepisem art. 138 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wyda decyzję zgodną z zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wskazówkami.