III SA/Kr 774/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. R. i L. R. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w S Nr [...] z dnia 11 września 2002 r. w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych postanawia: odmówić dopuszczenia J. R. i L. R. do udziału w sprawie Pismem z dnia 5 maja 2016 r. Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S Nr [...] z dnia 11 września 2002 r. w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. J. R. i L. R. pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. zwrócili się o dopuszczenie ich do udziału w tej sprawie. Wnioskodawcy podnieśli, że posiadają interes prawny uprawniający ich do udziału w tej sprawie, ponieważ są właścicielami działki nr [...], która została zajęta pod drogę. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała ogranicza prawo wnioskodawców do korzystania z ww. działki. Wnioskodawcy podnieśli nadto, że nie rozumieją zakresu zaskarżenia uchwały przez Prokuratora, a wynik postępowania będzie dotyczył ich interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", zgodnie z którym osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei art. 33 § 2 P.p.s.a. stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W związku z tym udział w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się "następstwem" postępowania administracyjnego. Ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się art. 33 § 2 P.p.s.a. określający przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego uchwała Rady Miejskiej w S Nr [...] z dnia 11 września 2002 r. w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych nie została podjęta w trybie postępowania administracyjnego w oparciu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jako akt stanowienia prawa miejscowego przez upoważniony do tego organ. Podjęcie uchwały w sprawie zaliczenia dróg do danej kategorii nastąpiło w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Należy wskazać, że wniesienie skargi przez prokuratora w trybie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że kwestia legalności uchwały staje się sprawą administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wystąpienie przez prokuratora do sądu administracyjnego ze skargą o stwierdzenie nieważności uchwały wyklucza, analogicznie jak w postępowaniu nadzorczym, udział innych osób w postępowaniu sądowym. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem strony skarżącej oraz organu samorządu terytorialnego, którego uchwała została zaskarżona. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, i to nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Procedura podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą o drogach publicznych. W tej sytuacji nie można mówić o załatwianiu sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie podjęcia uchwały o zaliczeniu dróg do danej kategorii jest odrębnym od K.p.a. postępowaniem. Dodatkowo należy stwierdzić, że postępowanie zainicjowane skargą prokuratora na uchwałę prawa miejscowego stanowi formę nadzoru nad działalnością organów gminy. Istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego - ze skargi prokuratora wniesionej na uchwałę organu gminy - wyklucza udział w nim innych uczestników postępowania na podstawie regulacji P.p.s.a. Również przepisy ustawy o drogach publicznych lub ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r. poz. 446) nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez prokuratora stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących ochronie praworządności lub praw człowieka i obywatela (art. 8 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że wnioskodawcy mogą wnieść samodzielnie skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale wówczas warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest, po pierwsze wykazanie naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, a po drugie poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przyznanie wnioskodawcom prawa uczestnika w postępowaniu zainicjowanym skargą prokuratora oznaczałoby przyznanie im praw uczestników (co do zasady uczestnicy mają prawa analogicznie do praw stron) pomimo, że wnioskodawcy nie korzystali z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wobec nich nie miało miejsca badanie, czy zostały zachowane przez tych wnioskodawców warunki wynikające z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie ze skargi prokuratora na uchwałę będąca aktem prawa miejscowego, wnioskodawcy nie mogą uzyskać statutu uczestnika na prawach strony, ponieważ art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. nie pozwala na dopuszczenie do udziału w charakterze uczestników w sytuacji, gdy nie tyczyło się postępowanie administracyjne zakończone aktem zaskarżonym skarga do sądu administracyjnego. Przyznanie wnioskodawcom praw uczestników stanowiłoby również naruszenie wymogów wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wprost określa, kto może być stroną w postępowaniu ze skargi na akt z zakresu prawa publicznych organów samorządu i jakie warunki należy spełnić, żeby skutecznie wnieść skargę. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.