III SA/Kr 777/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 czerwca 2007r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Pismem z dnia 14 maja 2002 r. T. B. wystąpił o stwierdzenie, że choroba, na jaką cierpi jest chorobą zawodową. Decyzją z dnia [...] 2007 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u T. B. choroby zawodowej - przewlekłej choroby oskrzeli wywołanej działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno-wytwórczymi w płucach - wymienionej w poz. 3 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] 2007 r. znak : [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego ustalono, iż T. B. pracował na następujących stanowiskach pracy: - nauka i praca w zawodzie kucharza - od 01.09.1961 r. do 30.06.1964 r. w [...] Zakładach Gastronomicznych "A" w K., - kucharz - od 01.07.1964 r. do 20.10.1965 r. - w [...] Oddział - "B" - Restauracja "C" w K., - od 20.10.1965 r. do 21.10.1967 r. odbywał służbę wojskową w marynarce wojennej jako kucharz na okręcie. Podczas odbywania służby woskowej przebywał w szpitalu z powodu gruźlicy od 21.07.1967 r. do 6.09.1967 r. Ze względu na zły stan zdrowia T. B. w latach 1967-1971 przebywał na rencie czasowej, - kucharz - od 01.09.1971 r. - 17.06.1972 r. - w [...] Oddział - "B" - Bar "D" w K., - kuchmistrz - od 20.06.1972 r. - 23.09.1972 r. - w Ośrodku [...] w Z., - kuchmistrz, st. rzemieślnik specjalista, szef kuchni, st. kucharz garmaż. - od 25.09.1972 r. - 09.03.1997 r. - w Ośrodku [...] w K. - Stołówka (Nr [...], [...] i [...]), - robotnik przyuczony - od 10.03.1997 r. - 30.06.1998 r. w Stacji Rejonowej ([...]) w K., - goniec - od 01.07.1998 r. do 31.08.2000 r. w [...] Zakładzie [...] w K. W wyniku przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego ustalono, iż pracując na stanowisku kucharza miał kontakt z produktami spożywczymi jak mąka, warzywa, owoce, przyprawy, jaja, itp. Występujące narażenie na tlenek węgla nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie gdyż nie jest on czynnikiem uczulającym. T. B. badany był w Ośrodku Medycyny Pracy, który wydał orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2006 r., znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania m.in. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej wymienionej w poz.3 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu orzeczenia podano, iż biorąc pod uwagę wywiad kliniczny i zawodowy oraz wyniki przeprowadzonych badań (badania spirometryczne, badanie równowagi kwasowo-zasadowej, dwukrotną konsultację pulmonologiczną), brak jest jakichkolwiek podstaw do rozpoznania astmy oskrzelowej. Całość obrazu chorobowego wskazuje jednoznacznie na istnienie przewlekłej obturacyjnej choroby płuc - przewlekłego stanu zapalnego oskrzeli, na tle przebytej obustronnej gruźlicy płuc oraz przewlekłego ropnego stanu zapalnego zatok obocznych nosa i migdałków podniebiennych. T. B. złożył wniosek o ponowne badanie lekarskie i został skierowany do Instytutu Medycyny Pracy. W wyniku obserwacji klinicznej od 22.08.2006r. do 4.09.2006 r. Instytut wydał w dniu [...] 2006r. orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u pacjenta zawodowej etiologii astmy oskrzelowej. W uzasadnieniu orzeczenia Instytut podał, iż w trakcie obserwacji badaniem fizykalnym nie stwierdzono objawów bronchospastycznych. Badania czynnościowe układu oddechowego wykazały pełną jego wydolność w zakresie wentylacji i wymiany gazowej w płucach: w badaniu spirometrycznym nie stwierdzono żadnych zaburzeń wentylometrycznych, badanie gazów krwi kapilarnej (arterializowanej)w spoczynku nie wykazało cech niewydolności oddechowej. Próba farmakodynamiczna z histaminą nie ujawniła istnienia u badanego nieswoistej nadwrażliwości skurczu oskrzeli. Niski poziom immunoglobuliny klasy E i ujemne wyniki testów z popularnymi alergenami wziewnymi pochodzenia pozazawodowego przemawiają przeciwko istnieniu u badanego atopii. Ujemnie wypadły testy z potencjalnymi alergenami środowiska pracy badanego (mąki, warzywa, owoce, przyprawy, jaja, pleśnie). Brak jest, zatem podstaw do rozpoznania u badanego astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. Ośrodek Medycyny Pracy w latach 2003 i 2005 na zlecenie Sądu Okręgowego dwukrotnie wydawał opinie sądowo-lekarskie dot. T. B., w których również nie rozpoznał u w/w astmy oskrzelowej. Mając na uwadze przedstawione opinie medyczne oraz ocenę narażenia zawodowego Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję z dnia [...] 2007 r. o braku podstaw do stwierdzenia przedmiotowej choroby zawodowej, od której T. B. złożył odwołanie. Wojewódzki Inspektor Sanitarny po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, iż decyzja organu l instancji jest merytorycznie uzasadniona. Odwołanie T. B. nie wniosło nowych, istotnych faktów, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jest ono wyrazem niezadowolenia z niekorzystnego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do podnoszonych w nim zarzutów organ wyjaśnił, iż tlenek węgla nie jest czynnikiem drażniącym, który może powodować chorobę zawodową wym. w poz. 4, nie jest także czynnikiem o działaniu uczulającym mogącym wywołać astmę oskrzelową, natomiast testy z potencjalnymi alergenami środowiska pracy wypadły ujemnie, co nie dało podstaw do rozpoznania astmy (dychawicy oskrzelowej) wymienionej w poz. 3 wykazu chorób zawodowych. W sprawie orzekały dwie jednostki właściwe w sprawach chorób zawodowych, których orzeczenia są jednoznaczne merytorycznie i wskazują na brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej cyt. we wstępie. T. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że decyzje wydane w jego sprawie są krzywdzące naruszając przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2008 r. wyjaśnił, że decyzja z dnia 29.06.2007 r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u T. B. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej (dychawicy oskrzelowej) wymienionej w poz. 3 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych dotyczy wyłącznie tej jednostki chorobowej i została wydana w oparciu o orzeczenie z Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] 2006 r., znak: [...]. W pkt. 3 wykazu chorób zawodowych wymienione są przewlekłe choroby oskrzeli wywołane działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno - wytwórczymi w płucach, np. dychawica oskrzelowa, byssinoza, beryloza. W punkcie tym oprócz wymienionych przykładowo chorób, mieści się cała grupa alergicznego zapalenia pęcherzyków płucnych jak tzw. płuco farmera, płuco plantatorów grzybów, płuco hodowców ptaków, korkowica oraz zwłóknienie śródmiąższowe płuc w wyniku narażenia na niektóre metale ciężkie. Jednostka orzekająca bierze pod uwagę dokonaną ocenę narażenia zawodowego i bada pacjenta w kierunku chorób, które mogą być spowodowane czynnikami, z którymi ma on udokumentowany kontakt w pracy zawodowej. T. B. miał zawodowy kontakt z produktami spożywczymi takimi jak: mąka, warzywa, owoce, przyprawy, jaja itp., które mogłyby stanowić przyczynę astmy oskrzelowej, jednakże żadna z jednostek orzekających nie rozpoznała u niego tej choroby. T. B. nie był badany w kierunku innych przykładowo wymienionych w tym punkcie chorób zawodowych, gdyż (jak wynika z oceny karty narażenia zawodowego) w pracy zawodowej nie był narażony ani na beryl, który może spowodować berylozę ani też na pyły: bawełny, lnu i konopi, które mogą wywołać byssinozę. Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił również, iż orzeczenie Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] 2006 r., w oparciu o które wydana została przedmiotowa decyzja dotyczyło 3 jednostek chorobowych, a mianowicie: - braku podstaw do rozpoznania astmy oskrzelowej (pkt. 3), - braku podstaw do rozpoznania przewlekłego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego (pkt 4), - braku podstaw do rozpoznania przewlekłego stanu zapalnego błony śluzowej górnych dróg oddechowych pochodzenia zawodowego (pkt. 6). Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydając przedmiotową decyzję użył sformułowania "o braku podstaw do rozpoznania m.in. choroby zawodowej astmy oskrzelowej wymienionej w poz. 3 wykazu chorób zawodowych", chcąc zaakcentować, że w jednym orzeczeniu lekarskim zawarte są rozpoznania dla 3 odrębnych jednostek chorobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącego stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), wydanym w oparciu o art. 231 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( Dz. U, Nr 24, poz.141 ze zm.). Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz.1115), które zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy jest tożsamy z art. 231 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy w brzmieniu z dnia wydania rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z dnia 18 listopada 1983 r. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 ( Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) , jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz, że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie - zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji - były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Wobec powyższego stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) jest niezgodne z Konstytucją jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - należy odnieść również do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Skoro, bowiem żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, jak też takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy, co powoduje, że przepis kodeksu pracy, zawierający upoważnienie do wydania rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją, to pociąga to również skutek w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Tak, więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które stanowią, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy podkreślić, że wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej i poprzedzającej decyzji jako niezgodnych z Konstytucją, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonych decyzji a wyrok nie przesądza treści decyzji, która zostanie wydana. Organy prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.