III SA/Kr 777/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania odpisu świadectwa służby postanawia: skargę odrzucić. K. J. (dalej: "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, czynność materialnotechniczną Komendanta Powiatowego Policji organu ds. osobowych Policji w przedmiocie wydania odpisu świadectwa służby z dnia 20 kwietnia 2020 r. Skarżący wniósł o uchylenie ww. czynności. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wynikający z powyższych przepisów zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w art. 3 § 2, art. 4, art. 64a oraz art. 154 § 1 p.p.s.a. są sprawami nie należącymi do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a., por. B. Dauter, B. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019). Należy wskazać, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą dotyczyć określonych uprawnień lub obowiązków, muszą stwierdzać, potwierdzać lub odmawiać stwierdzenia lub potwierdzenia określonych uprawnień lub obowiązków. W doktrynie podnosi się, że są to akty lub czynności, które wynikają z przepisów prawa, nie wymajają autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uprawnienia lub obowiązki wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł (toku) prowadzenia sformalizowanej procedury. Taka sytuacja powstaje, gdy w wyniku podjęcia przez organ - w ramach prowadzonej procedury - określonej czynności nie powstają skutki uzewnętrzniane poza toczącym się postępowaniem, które zostanie zakończone dopiero wydaniem decyzji. Odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchamiania kontroli sądu administracyjnego w sposób nadmierny i w rzeczywistości mijałaby się z sensem uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 13 listopada 2007 r., II GSK 209/07, CBOSA). Odnosząc treść przywołanych przepisów do przedmiotu skargi należy wskazać, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych kategorii aktów lub czynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że świadectwo służby nie jest decyzją administracyjną, nie jest postanowieniem, nie jest także czynnością materialno - techniczną. Stanowi jedynie informację, która może być zmieniona w drodze sprostowania. Świadectwo służby jest dokumentem mającym charakter ściśle informacyjny, którego treść zawiera wyłącznie elementy będące powtórzeniem elementów wynikających z dokumentu statuującego zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Oznacza to, iż świadectwo służby nie może i nie zawiera żadnych elementów kształtujących sytuację prawną zwolnionego funkcjonariusza, takie elementy zawiera i tę sytuacją prawną kształtuje chociażby decyzja o zwolnieniu ze służby. Wskazać należy, że dane zamieszczone w świadectwie służby mogą ulec zmianie, modyfikacji wyłącznie w przypadku zmiany, modyfikacji dokumentu źródłowego, z którego pochodzą (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1095/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1730/12, CBOSA). Rozważając, świadectwo służby w kontekście uznania go za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy wskazać, że taka czynność powinna spełniać określone wymagania, tj. nie może być decyzją lub postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, które byłyby zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; musi zostać skierowana do konkretnego, indywidualnie określonego adresata; musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, o których treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, CBOSA). W ocenie tut. Sądu, świadectwo służby w istocie potwierdza jedynie w sposób pisemny przebieg służby (por. post. z dnia 30 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 396/18, CBOSA), a zatem nie może być uznane za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że świadectwo służby nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Jest natomiast dokumentem prywatnym potwierdzającym przebieg służby funkcjonariusza w danej formacji (np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 889/07, CBOSA). O treści świadectwa służby decyduje zatem prawodawca, a nie pracodawca wystawiający świadectwo. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.), policjant zwolniony ze służby otrzymuje niezwłocznie świadectwo służby oraz na swój wniosek opinię o służbie. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, policjant może żądać sprostowania świadectwa służby oraz może odwołać się do wyższego przełożonego od opinii o służbie w terminie 7 dni od dnia otrzymania opinii. W ust. 3 wskazano, że szczegółowe dane, które należy podać w świadectwie służby oraz w opinii o służbie, a także tryb wydawania i prostowania świadectw służby oraz odwoływania się od opinii o służbie, określa minister właściwy do spraw wewnętrznych w przepisach wydanych na podstawie art. 81. (por. post. WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1167/20, CBOSA). W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona na czynność organu polegającą na wydaniu odpisu świadectwa służby nie mieści się w przywołanym katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.