III SA/Kr 778/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 czerwca 2007r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Pismem z dnia 14 maja 2002 r. T. B. wystąpił o stwierdzenie, że choroba, na jaką cierpi jest chorobą zawodową. Decyzją z dnia [...] 2003 r. [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u T. B. choroby zawodowej- przewlekłego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego wymienionej w poz. 4 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] 2003 r. Nr : [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18.10.2005 r. sygn. II SA/Kr 3061/03 - uchylił powyższe decyzje wskazując w uzasadnieniu wyroku, że wydane w sprawie decyzje zostały dotknięte wadą niewystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego w oparciu o orzeczenia lekarskie o niewystarczającej przydatności i mocy dowodowej. Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2007 r. [...] stwierdził brak podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 4 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji decyzją z dnia 29 czerwca 2007 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę ustalono, że T. B. pracował na następujących stanowiskach pracy: - nauka i praca w zawodzie kucharza - od 1.09.1961 r. do 30.06.1964 r. w [...] Zakładach Gastronomicznych "A" w K., - kucharz - od 1.07.1964 r. do 20.10.1965 r. - w [...] Oddział - "B" - Restauracja "C" w K., - od 20.10.1965 r. do 21.10.1967 r. odbywał służbę wojskową w marynarce wojennej jako kucharz na okręcie. Podczas odbywania służby woskowej przebywał w szpitalu z powodu gruźlicy od 21.07.1967 r. do 6.09.1967 r. Ze względu na zły stan zdrowia T. B. w latach 1967-1971 przebywał na rencie czasowej. - kucharz - od 1.09.1971 r. - 17.06.1972 r. - w [...] Oddział - "B" - Bar "D" w K., - kuchmistrz - od 20.06.1972 r. - 23.09.1972 r. - w Ośrodku [...] w Z., - kuchmistrz, st. rzemieślnik specjalista, szef kuchni, st. kucharz garmaż - od 25.09.1972 r. - 9.03.1997 r. - w Ośrodku [...] w K. - Stołówka (Nr [...], [...] i [...]), - robotnik przyuczony - od 10.03.1997 r. - 30.06.1998 r. w Stacji Rejonowej ([...]) w K., - goniec - od 1.07.1998 r. do 31.08.2000 r. w [...] Zakładzie [...] w K. W wyniku przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego ustalono, iż w latach 1972-1997 T. B. był narażony na tlenek węgla w stężeniach przekraczających dopuszczalne normatywy higieniczne. Jak wynika z analizy literatury medycznej i ogólnodostępnej tlenek węgla nie należy do substancji o działaniu drażniącym. Brak udokumentowanego narażenia na zapylenie bądź inne czynniki o działaniu drażniącym na układ oddechowy. W dniu 22 maja 2002 r. lekarz w Poradni Gruźlicy i Płuc skierował T. B. na konsultację do Poradni Chorób Zawodowych w związku z rozpoznaniem przewlekłej obturacyjnej choroby płuc. W dniu [...] 2002 r. lekarz Ośrodka Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u T. B. choroby zawodowej przewlekłej obturacyjnej choroby płuc. W orzeczeniu tym napisano, iż w dokumentacji lekarskiej brak jest potwierdzenia istnienia niewydolności oddechowej o parametrach spirometrycznych umożliwiających rozpoznanie choroby zawodowej. Ponieważ zgłaszane przez lekarza kierującego schorzenie nie spełnia warunku wykazania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wykonywanymi czynnościami zawodowymi a istniejącym u T. B. schorzeniem dróg oddechowych, tym samym brak jest podstaw do rozpoznania schorzenia zawodowego. W wyniku wniesionego odwołania Centrum Naukowe Medycyny [...] skierowało T. B. na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Instytut w konkluzji wydanego w dniu [...] 2003 r. orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego podał, iż badaniem fizykalnym nie stwierdzono objawów bronchospastycznych. Badania czynnościowe układu oddechowego wykazały pełną jego wydolność w zakresie wentylacji i wymiany gazowej w płucach; w badaniu spirometrycznym nie stwierdzono żadnych zaburzeń wentylometrycznych, badanie gazów krwi kapilarnej w spoczynku nie wykazało cech niewydolności oddechowej. Zgodnie z obowiązującymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi w zakresie chorób zawodowych - brak cech utrwalonej niewydolności oddechowej bądź wentylacyjnej nie upoważnia do przyjęcia zawodowej etiologii rozpoznawanego u pacjenta przewlekłego zapalenia oskrzeli, tym bardziej, że dochodzenie epidemiologiczne nie potwierdza w ogóle narażenia zawodowego T. B. na ponadnormatywne zapylenie lub czynniki o działaniu drażniącym na układ oddechowy. Wskazywany tlenek węgla z całą pewnością do takich czynników nie należy i nie może być odpowiedzialny za podawane przez pacjenta dolegliwości ze strony układu oddechowego. Wywiad chorobowy oraz aktualny wynik badania bakteriologicznego plwociny wskazują na udział czynników infekcyjnych, a więc pozazawodowych w patogenezie schorzenia. Powiatowy Inspektor Sanitarny, mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku Sądu, wystąpił do Ośrodka Medycyny Pracy - jednostki orzeczniczej l szczebla diagnostycznego - z prośbą o dokonanie oceny stanu zdrowia T. B. i zajęcie stanowiska w sprawie. Ośrodek Medycyny Pracy w oparciu o wyniki przeprowadzonych badań, rozszerzonych jeszcze o badanie w kierunku choroby zawodowej wymienionej w poz. 3 i 6, wydał [...] 2006 r. nowe orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 3, 4 i 6 wykazu. Orzekając o braku podstaw do rozpoznania u T. B. przewlekłego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego (poz. 4 wykazu z 1983 r.) wskazał, iż warunkiem rozpoznania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy przewlekłym zapaleniem oskrzeli a pracą zawodową jest bezsporne stwierdzenie, że choroba została spowodowana przez działanie czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Przewlekłe zapalenie oskrzeli może być, zatem rozpoznane jako związane z pracą zawodową tylko w wypadku narażenia zawodowego na czynniki o udowodnionym działaniu uszkadzającym błonę śluzową dróg oddechowych - to jest na pyły lub gazy drażniące. Analiza narażenia zawodowego wskazuje, że T. B. pracował w narażeniu na tlenek węgla, który nie ma działania drażniącego i uszkadzającego układ oddechowy. Stwierdzając, zatem brak takiego narażenia zawodowego, które zgodnie z wiedzą medyczną mogłoby spowodować przewlekłe zapalenie oskrzeli dokonano analizy dostępnej dokumentacji lekarskiej w celu określenia czy istnieją inne czynniki działające uszkadzające na narząd oddechowy. Analiza ta wskazuje, że chorował w 1967 r. na gruźlicę płuc naciekową szczytu prawego z rozpadem i z rozsiewem do płuca lewego (obecnie w fazie zwapnienia), jak również ma stwierdzane samoistne ropne schorzenia w zakresie górnych dróg oddechowym - w postaci przewlekłego ropnego stanu zapalnego zatok obocznych nosa, zwłaszcza po stronie prawej, i przewlekłego stanu zapalnego migdałków podniebiennych. Przebycie gruźlicy płuc powoduje uszkodzenie strukturalne tkanki płucnej, skutkujące rozwinięciem się w latach późniejszych przewlekłej obturacyjnej choroby płuc (przewlekłego nieżytu oskrzeli). Również obecność wieloletnich ropnych procesów w górnych drogach oddechowych (zatoki oboczne nosa, migdałki podniebienne) powoduje utrzymywanie i zaostrzanie się przewlekłego zapalenia oskrzeli. Ponadto zgodnie z wykazem chorób zawodowych warunkiem uznania przewlekłego stanu zapalnego oskrzeli za chorobę zawodową jest stwierdzenie stanu niewydolności narządu oddechowego. Analiza dokumentacji lekarskiej wskazała brak cech niewydolności układu oddechowego. Również badania spirometryczne wskazują na niewielkie zaburzenie wentylacji nie dające podstaw do rozpoznania niewydolności wentylacyjnej układu oddechowego. W konkluzji uzasadnienia podano, iż brak podstaw do rozpoznania u T. B. wynika z następujących faktów: oceny warunków pracy zawodowej, które absolutnie nie mogły się przyczynić do powstania przewlekłego stanu zapalnego oskrzeli, stwierdzeniu istnienia innych samoistnych czynników chorobowych wiodących do powstania uszkodzenia układu oddechowego, braku cech niewydolności układu oddechowego. T. B. odwołał się od wydanego w l instancji orzeczenia lekarskiego. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wydał orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2006 r. o braku podstaw do stwierdzenia u T. B. chorób zawodowych, w tym także choroby zawodowej wymienionej w poz. 4 (Nr [...]). Instytut w całości podtrzymał swoje stanowisko o braku podstaw do rozpoznania u T. B. choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zapalenia oskrzeli. Uzasadnienie orzeczenia jest identyczne z tym, jakie Instytut przedstawił w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] 2003 r., nr rej. [...] i jest ono zbieżne ze stanowiskiem jednostki orzeczniczej l stopnia diagnostycznego. Mając na uwadze wyżej przedstawione opinie medyczne oraz fakt, iż przeprowadzone w sprawie dochodzenie epidemiologiczne nie wykazało narażenia zawodowego ani na zapylenie ani też na inne czynniki o działaniu drażniącym na układ oddechowy, Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję z dnia [...] 2007 r. o braku podstaw do stwierdzenia przedmiotowej choroby zawodowej, od której T. B. złożył odwołanie. Wojewódzki Inspektor Sanitarny po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, iż wydana decyzja organu l instancji jest merytorycznie uzasadniona. Odmawiając stwierdzenia cyt. we wstępie choroby zawodowej wziął pod uwagę fakt, iż zgodnie z wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r., zapalenie oskrzeli, może być rozpoznane jako choroba zawodowa pod warunkiem stwierdzenia niewydolności układu oddechowego. W przypadku T. B. -potwierdzona badaniami spirometrycznymi i gazometrycznymi krwi - pełna wydolność układu oddechowego (zarówno w zakresie wentylacji jak i wymiany gazowej w płucach ) nie daje podstaw do rozpoznania u niego przewlekłego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego. Obie jednostki orzecznicze mając na uwadze zalecenia Sądu, wydały spójne, co do treści rozstrzygnięć orzeczenia lekarskie. Uzasadnienia tych orzeczeń w sposób jednoznaczny wskazują przyczynę nie zakwalifikowania rozpoznanego schorzenia jako zawodowego. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji, T. B. pracował w narażeniu na tlenek węgla, który jednak nie ma działania drażniącego i nie stwarza ryzyka wywołania choroby, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewódzki Inspektor Sanitarny po zapoznaniu się z całością dokumentacji w sprawie nie znalazł podstaw do uznania zarzutów podnoszonych przez T. B. w odwołaniu za zasadne. W ocenie organu jest ono wyrazem niezadowolenia z niekorzystnego rozstrzygnięcia sprawy, natomiast merytorycznie nie wnosi nowych faktów mogących mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się jednak do zarzutów w nim podnoszonych wyjaśnił, iż tlenek węgla, na który T. B. był narażony w czasie pracy zawodowej, jest wchłaniany przez drogi oddechowe, nie uszkadzając ich a następnie po przeniknięciu przez ściany pęcherzyków płucnych do naczyń krwionośnych, wiąże się z żelazem hemoglobiny blokując tlen, co powoduje zmniejszenie ilości tlenu dostarczanego do tkanek i prowadzi do niedotlenienia organizmu. Wobec powyższego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu l instancji i orzekł jak na wstępie. T. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że decyzje wydane w jego sprawie są krzywdzące naruszając przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Po wniesieniu skargi Sąd zwracał się do organu o wskazanie czy po wyroku WSA z dnia 18.10.2005 r. były przeprowadzone badania lekarskie skarżącego w Ośrodku Medycyny Pracy w sprawie chorób zawodowych objętych pkt 4 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W odpowiedzi organ stwierdził, że skarżący po wyroku był badany w Ośrodku Medycyny Pracy na polecenie Sądu Okręgowego Wydział [...] Ubezpieczeń społecznych sygn. akt [...] i opinia ta stanowi materiał dowodowy w sprawie. Dlatego należy uznać, że skarżący był badany w tym okresie również w kierunku choroby zawodowej wymienionej w poz. 4 wykazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącego stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), wydanym w oparciu o art. 231 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( Dz. U Nr 24, poz.141 ze zm.). Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz.1115), które zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy jest tożsamy z art. 231 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy w brzmieniu z dnia wydania rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z dnia 18 listopada 1983 r. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 ( Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) , jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz, że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie - zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji - były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Wobec powyższego stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) jest niezgodne z Konstytucją jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - należy odnieść również do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Skoro, bowiem żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, jak też takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy, co powoduje, że przepis kodeksu pracy, zawierający upoważnienie do wydania rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją, to pociąga to również skutek w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów z 1983r. które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Tak, więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które stanowią, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Zauważyć należy, że choć art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, zaś w sprawie niniejszej wydany został uprzednio wyrok przez sąd administracyjny, to uznanie przepisów, które były podstawą rozstrzygania za sprzeczne z Konstytucją powoduje, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku ciążący na sądzie zostaje wyłączony. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy podkreślić, że wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej i poprzedzającej decyzji jako niezgodnych z Konstytucją, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonych decyzji. Organy administracyjne prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej a wyrok niniejszy rozstrzygnięcia nie przesądza.