III SA/Kr 780/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek spr. Sędziowie NSA Wiesław Kisiel WSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi D. F. R. D. L. M. I. S. T. i A. na decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku s k a r g ę o d d a l a Po przeprowadzeniu kontroli opisanej w protokole kontroli z dnia [...] – Inspektor Pracy skierował do kontrolowanego zakładu pracy – M. I. S. T. i A. w K. decyzję – Nakaz z dnia [...] Nr rej. [...], w którym nakazał: "Zapewnić pomieszczenia pracy co najmniej o wysokości 2,50 m pracownikom wykonującym pracę w pokojach o nr: 311 - 313, 315 - 320 na trzecim piętrze w budynku przy ul. [...] w K." określając termin wykonania nakazu: 2 październik 2007r. Jako podstawę prawną wskazał art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001r., Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.), art. 214 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. (Dz. U. z 1998r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) - Kodeks pracy (kp) i § 20 ust. 1 – 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650). Od tej decyzji odwołał się pracodawca – M. I. S. T. i A. w K., który wniósł po pierwsze: o zmianę terminu realizacji nakazu proponując przesunięcie terminu do dnia 31 grudnia 2007r. i motywując to obecną sytuacją na rynku budowlanym mogącą powodować trudności w wykonaniu projektu i przeprowadzeniu robót budowlanych w wyznaczonym terminie i po drugie: o zmianę treści nakazu motywując to tym, że pracodawca nie ma możliwości zmiany konstrukcji budynku. W związku z brakiem takiej możliwości zaproponowano doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami bhp poprzez zastosowanie rozwiązań organizacyjnych i wyposażeniowych - część pracowników pracowałaby poniżej 4 godzin (2 – 3 godziny) w pomieszczeniach biurowych, które nie stanowiłyby "stanowisk pracy stałej", a resztę czasu spędzałaby w terenie, a pozostała część pracowałaby w pomieszczeniach, którym zapewniono by zaprojektowaną i wykonaną przez specjalistów "wentylację mechaniczną gwarantującą odpowiednią krotność wymiany powietrza. Decyzją z dnia [...] Nr rej. [...] Inspektor Pracy po rozpatrzeniu powyższego odwołania uchylił zaskarżony nakaz jedynie w części dotyczącej terminu jego realizacji i wyznaczył nowy termin na dzień 31 grudnia 2007r. – zgodnie z wnioskiem odwołującego się. Z brzmienia tej decyzji wynika, że organ II instancji w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony nakaz. Na uzasadnienie decyzji w części utrzymującej nakaz w mocy Inspektor Pracy podał, że nie jest kwestią sporną faktyczna wysokość pomieszczeń zlokalizowanych na trzecim piętrze budynku przy ul. [...] w K. niezgodna ze wskazanymi w nakazie przepisami, która w każdym przypadku wynosi poniżej 2,5 m, fakt wykonywania przez pracowników pracy w tych pomieszczeniach powyżej 4 godzin na dobę, jak również to, że zakład pracy nie posiada pomieszczeń, których wysokość przekraczałaby 2,5 m. Organ ten zwrócił uwagę, że konstrukcja przepisów § 20 ust. 1 – 3 wskazanego wyżej Rozporządzenia z dnia 26.09.1997r. "nie pozostawia wątpliwości, że stosowanie ich nie zależy od oceny pracodawcy technicznych możliwości zapewnienia pracownikom przez pracodawcę pomieszczeń, które spełniałyby wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy". Z tego wynika, że propozycje odwołującego się "nie mają wpływu na obowiązek stosowania przez pracodawcę przepisów, które mają charakter bezwzględny". Nadto organ II instancji podkreślił, że "przejściowa zmiana organizacji pracy niektórych pracowników zatrudnionych w wymienionych pomieszczeniach powodująca, że pomieszczenia nie będą miały charakteru pomieszczeń pracy stałej , nie zmienia obowiązku pracodawcy, gdyż rozwiązanie to nie dotyczy wszystkich pracowników zatrudnionych w wymienionych pokojach biurowych". Natomiast odnośnie części decyzji zmieniającej termin wykonania zaskarżonego nakazu Inspektor Pracy podał, że uznał za słuszne argumenty odwołującego się i z tego względu przychylił się do wniosku o przesunięcie tego terminu do dnia 31.12.2007r. Z decyzją tą nie zgodził się pracodawca – M. I. S. T. i A. w K., który w skardze wniósł o jej uchylenie "zarówno w części utrzymującej nakaz Inspektora Pracy z dnia [...] nr rej. [...] obejmujący zarządzenie nr 1 jak i w części dotyczącej terminu realizacji przedmiotowego zarządzenia jako naruszającej prawo", przy czym w uzasadnieniu skargi wskazano na sprzeczność działania Inspektora Pracy z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 kpa. Na uzasadnienie powtórzono argumenty zawarte w odwołaniu, a nadto zastrzegając, że – nie neguje się faktu, iż "przedmiotowe pomieszczenia nie mają wysokości 2,50m, ale odstępstwo od tej wysokości wynosi zaledwie 5,6% (2,36m) - podano, że "budynek, w którym położone są przedmiotowe pomieszczenia jest budynkiem starym, zatem podniesienie stropów o 14cm wymagałoby ogromnych kosztów i niewątpliwie dużo dłuższego czasu niż wyznaczony na zrealizowanie wskazanego zarządzenia". Podniesiono, że wobec braku możliwości zrealizowania zaskarżonego nakazu spowoduje to konieczność likwidacji stanowisk pracy, a taka likwidacja – zgodnie z ustawą o Państwowej Inspekcji Pracy może mieć miejsce wówczas, gdy zachodzi bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego, a tego nie wykazano. W skardze zarzucono, że M. O. D. K. A. P., a następnie skarżący Instytut jako jego kontynuator, funkcjonowały w tych pomieszczeniach przez prawie 30 lat i nigdy żadna kontrola Inspekcji Pracy czy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wskazywały na niewłaściwość tych pomieszczeń dla pracowników. Zdaniem pracodawcy – powyższe argumenty, a także nie liczenie się z konsekwencjami dla skarżącego spowodowanymi tą decyzją i zignorowanie jego propozycji zawartych w odwołaniu oraz nie podjęcie przez Inspektora Pracy "wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W szczególności organ odwoławczy podkreślił, że nie znajduje uzasadnienia zarzut, iż wykonanie zaskarżonego nakazu jest niemożliwe z uwagi na duże koszty i nakłady finansowe, jakie musiałby ponieść pracodawca przy jego realizacji, gdyż "pracodawca prowadząc działalność gospodarcza na swoje ryzyko nie może przerzucać na pracownika negatywnych skutków prowadzenia takiej działalności. Na poparcie tego stanowiska wskazano treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04.03.1997r. sygn. akt II SA/Wr 1133/96. Na rozprawie w dniu 24 października 2007r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że skarżący nie kwestionuje niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ale odwołuje się do czynników społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – skarga nie jest uzasadniona. Wobec jednoznacznego stanowiska skarżącego przedstawionego na rozprawie poza sporem pozostaje – zdaniem Sądu - zasadnicza dla rozstrzygnięcia kwestia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Skoro – jak wskazano na wstępie rozważań – Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, a brak jest w ustawach stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji przepisów wyłączających takie kryterium, to – już takie stanowisko jest wystarczające dla nieuwzględnienia skargi. Nie mniej jednak Sąd zwraca uwagę na treść przepisów stanowiących podstawę prawna wydanych decyzji: I tak z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981r. (Dz. U. z 2001r., Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.) - o Państwowej Inspekcji Pracy (PIP) wynika, że: "Art. 9. W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do: 1) w wypadku gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy - nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym w nakazie terminie". Ustawa z dnia 26 czerwca 1974r. (Dz. U. z 1998r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) - Kodeks pracy (kp) w swych zapisach stwierdza, że: "Art. 207. § 1. Pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy". "Art. 214. § 1. Pracodawca jest obowiązany zapewniać pomieszczenia pracy odpowiednie do rodzaju wykonywanych prac i liczby zatrudnionych pracowników". "Art. 23715. § 1. Minister Pracy i Polityki Socjalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej określi, w drodze rozporządzenia, ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące prac wykonywanych w różnych gałęziach pracy." Sąd zwraca uwagę na wydane w oparciu o art. 23715 § 1 kp Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650), a zwłaszcza na treść § 20 ust. 1 – 3. a zwłaszcza: "§ 20. 1. Wysokość pomieszczenia stałej pracy nie może być mniejsza niż: 1) 3 m w świetle - jeżeli w pomieszczeniu nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia; (...) 2. Wysokość pomieszczeń, o których mowa w ust. 1, może być obniżona w przypadku zastosowania klimatyzacji - pod warunkiem uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. 3. Wysokość określona w ust. 1 pkt 1 może być zmniejszona do: 1) 2,5 m w świetle: a) jeżeli w pomieszczeniu zatrudnionych jest nie więcej niż 4 pracowników, a na każdego z nich przypada co najmniej po 15 m3 wolnej objętości pomieszczenia (...)." Z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów wynika – zdaniem Sądu - jednoznacznie, że pracodawca ma obowiązek zapewnienia pracownikom pomieszczeń stałej pracy o wskazanych w tych przepisach parametrach, a użyte w przepisach sformułowania: "pracodawca jest obowiązany" (art. 214 § 1 kp), czy "wysokość pomieszczenia stałej pracy nie może być mniejsza niż" (§ 20 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 26.09.1997r.) oznaczają że organ administracyjny, w tym wypadku Inspektor Pracy, ma obowiązek – "w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa" (art. 9 ustawy o PIP), "w wypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy" (art. 9 pkt 1 ustawy o PIP) - "nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym w nakazie terminie", a to oznacza, że organowi administracyjnemu nie pozostawiono tzw. "uznania administracyjnego" zobowiązując go do zastosowania środków określonych w tych przepisach. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przytoczone przepisy zostały wprowadzone ze względu na ochronę warunków pracy pracowników pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy i już tylko z tego powodu winny być respektowane. Ich przestrzeganie – zdaniem Sądu - mieści się także w pojęciu "interesu społecznego i słusznego interesu obywateli", o jakich mowa w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, który to przepis prawa organy administracyjny winny mieć zawsze na względzie. Sąd podkreśla także, że podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte we wskazanym przez organ odwoławczy wyroku z dnia 4 marca 1997r., sygn. akt II SA/Wr 1133/96 (opubl. Pr.Pracy 1998/4/39 i LEX 32503): "Pracodawca jest zobowiązany zapewnić pracownikom odpowiednie urządzenia higieniczno-sanitarne. Wykonanie tego obowiązku nie jest uzależnione od jego możliwości ekonomiczno-finansowych", które to stanowisko w niniejszej sprawie ma odpowiednie zastosowanie. W oparciu o powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu mogącego być uwzględnionym, a przeto skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.