III SA/Kr 782/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Barbara Pasternak NSA Grażyna Danielec (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na akt Prezydenta Miasta z dnia 6 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy I. uchyla zaskarżony akt Prezydenta Miasta z dnia 6 kwietnia 2011r., nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. S. - Kancelaria Adwokacka w K, ul. [...], tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. wyroku WSA z dnia 28 czerwca 2012r. W dniu 18 marca 2011r. do Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek M. K. o udzielenie pomocy mieszkaniowej. We wniosku M. K. podała, że wraz ze swoimi córkami jest zameldowana przy ul. "A" w K. w lokalu o nadmiernym zaludnieniu oraz że do lokalu tego nie ma tytułu prawnego. Skarżąca podała, że razem z mężem i dwiema córkami wynajmuje stary dom przy ul. "B" w K., ale właścicielami tego domu jest ok. 12 osób, toczy się o niego postępowanie sądowe i w każdej chwili rodzina wnioskodawczyni może otrzymać wypowiedzenie. M. K. stwierdziła, iż nie stać ich na kupno własnego mieszkania czy domu, ani na ich wynajęcie w innym miejscu. Pismem z dnia 6 kwietnia 2011r. Nr [...] Prezydent Miasta K. poinformował M. K., iż nie jest ona osobą uprawnioną do starania się o gminny lokal mieszkalny. Organ wyjaśnił, iż wniosek M. K. o udzielenie pomocy mieszkaniowej został rozpatrzony w oparciu o uchwałę Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. (Dz. Urz. Woj. z dnia 5 grudnia 2007r. Nr 850 poz. 5589 z późn. zm.). Prezydent Miasta K. stwierdził, iż pomimo złożenia niekompletnego wniosku (brak zaświadczenia z Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta K. potwierdzających wysokość pobranych w 2009r. zasiłków), wstępna analiza wniosku pozwoliła na ustalenie, że M. K. nie kwalifikuje się do ubiegania się o gminną pomoc mieszkaniową z uwagi na zamieszkiwanie w lokalu o nadmiernym zaludnieniu. Zgodnie bowiem z § 49 ust. 1 pkt 1 w/w uchwały Rady Miasta K. o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych nie mogą ubiegać się osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiącej podstawę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Tymczasem z przedłożonej do akt sprawy umowy najmu z dnia 10 czerwca 2008r. wynika, iż M. K. jest najemcą domu mieszkalnego znajdującego się przy ul. "B" w K. Umowę najmu przedmiotowego domu zawarto na czas nieoznaczony. W związku z tym Prezydent Miasta K. uznał, iż M. K. nie jest osobą uprawnioną do starania się o gminny lokal mieszkalny. W dniu 19 kwietnia 2011r. wpłynęło do Urzędu Miasta K. pismo M. K., w którym wniosła o ponowne rozpoznanie jej wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej. M. K. przyznała, iż jest najemcą lokalu przy ul. "B", ale od właściciela lokalu otrzymała wypowiedzenie umowy najmu i musi opuścić to mieszkanie w ciągu 3 miesięcy. M. K. podniosła, iż wraz z mężem i córkami nie mają dokąd pójść. Nie stać jej na wynajęcie innego mieszkania, a na pomoc rodziny nie może liczyć. Nie może również zaciągnąć kredytu w banku, gdyż utrzymują się jedynie z pensji jej męża. Do pisma M. K. dołączyła odpis wypowiedzenia umowy najmu. W odpowiedzi Prezydent Miasta K. przesłał pismo z dnia [...] 2011r. Nr [...], w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K., uprawnionymi do zawarcia umowy najmu gminnego lokalu mieszkalnego są osoby spełniające kryteria niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów, po objęciu ostateczną listą mieszkaniową. Z kolei zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266), wypowiedzenie stosunku najmu powinno, pod rygorem nieważności, wskazywać podstawę prawną zawartą w art. 11 przytoczonej ustawy. Natomiast przedłożone do akt sprawy wypowiedzenie umowy najmu nie spełnia w/w wymogów, a w związku z tym, zdaniem Prezydenta Miasta K., jest ono nieważne z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta K. uznał, iż nie ma podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i zakwalifikowania M. K. do kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o wynajmem gminnego lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 13 czerwca 2011r. M. K. wniosła skargę na pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2011r. Nr [...], domagając się jego uchylenia. Zdaniem skarżącej, zaskarżone pismo narusza interes prawny jej i jej rodziny poprzez błędną interpretację uchwały Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K. Skarżąca wyjaśniła, iż lokal, który wynajmowała wraz z rodziną przy ul. "B" musi opuścić do końca sierpnia 2011r. Wskazała, iż umowa najmu tego lokalu została sporządzona niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, a zatem fakt, czy złożone wypowiedzenie jest skuteczne, nie ma w tym wypadku znaczenia. Skarżąca stwierdziła, iż według Prezydenta Miasta K. wraz z rodziną powinna zamieszkiwać w dotychczasowym lokalu przy ul. "B" bez tytułu prawnego i wbrew woli właściciela tegoż lokalu, aż do czasu otrzymania sądowego nakazu eksmisji i dopiero mając przyznane przez Sąd prawo do lokalu socjalnego Gmina Miejska K. rozpatrzy jej wniosek pozytywnie. Skarżąca uważa jednak, iż takie postępowanie jest niewłaściwe i niepotrzebnie narażałoby na koszty zarówno właściciela lokalu, Skarb Państwa jak i Gminę Miejską K., która zobowiązana byłaby do uiszczania na rzecz właściciela lokalu odszkodowania do czasu dostarczenia jej rodzinie lokalu mieszkalnego. Skarżąca podniosła, iż lokal przy ul. "A", do którego jej rodzina zmuszona jest powrócić po opuszczeniu dotychczasowego miejsca zamieszkania, ma powierzchnię ok. 54 m², w którym oprócz rodziny skarżącej zamieszkują: jej matka, babcia oraz dwóch braci wraz z narzeczonymi. M. K. stwierdziła więc, iż jest to lokal o nadmiernym zagęszczeniu, gdzie powierzchnia pokoi jest mniejsza aniżeli przypadające 5 m na jedną osobę. Wskazała przy tym, iż nadmierne zagęszczenie jest jedną z przesłanek skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu gminnego. Skarżąca podała również, iż jej rodzina utrzymuje się wyłącznie z zarobków jej męża w wysokości 1450 zł brutto (ok. 900 zł netto), zaś skarżąca jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i zajmuje się wychowywaniem małego dziecka. Skarżąca otrzymuje jedynie świadczenia rodzinne w wysokości 150 zł oraz alimenty z Funduszu Alimentacyjnego na starszą córkę w wysokości 200 zł miesięcznie. Zdaniem skarżącej, powyższe okoliczności potwierdzają, iż jej rodzina znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i z uwagi na ubóstwo nie jest w stanie zaspokoić potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Skarżąca uważa, że jej rodzina spełnia przesłanki wymienione w uchwale Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007r., natomiast Prezydent Miasta K. w zaskarżonym piśmie błędnie ocenił, iż niewłaściwe złożenie wypowiedzenia nie daje podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i zakwalifikowania skarżącej wraz z rodziną do kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o wynajem gminnego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o odrzucenie skargi, gdyż nie została ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Prezydent Miasta K. powtórzył swoje dotychczasowe argumenty podnoszone we wcześniejszych pismach z dnia 6 kwietnia i [...] 2011r. zaakcentował, że przedłożone do akt wypowiedzenie umowy najmu nie zawierało podstawy prawnej zawartej w art. 11 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, i z tego powodu jest nieważne z mocy prawa. Odnosząc się do argumentów Prezydenta Miasta K. podniesionych w odpowiedzi na skargę, M. K. w piśmie z dnia 20 lipca 2011r. oświadczyła, iż nie zgadza się z twierdzeniem, że została prawidłowo pouczona o konieczności wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wskazała, iż w otrzymanej przez nią odpowiedzi Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta K. znajdowało się jedynie pouczenie o możliwości złożenia skargi, ale nie było informacji o uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca stwierdziła, iż nie zna przepisów prawnych i w związku z tym powinna zostać prawidłowo pouczona o obowiązujących przepisach, czego jednak Wydział Mieszkalnictwa nie uczynił. Pismem z dnia 14 listopada 2011r. pełnomocnik z urzędu skarżącej sprecyzował, iż przedmiotem skargi nie jest pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2011r. Nr [...], lecz wydany przez ten organ akt z dnia 6 kwietnia 2011r. Nr [...]. Pełnomocnik skarżącej stwierdził również, iż skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga M. K. na podjęty na podstawie uchwały Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 5 grudnia 2007, nr 850, poz. 5589 z późn. zm.) akt Prezydenta Miasta K. z dnia 6 kwietnia 2011r. w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej K. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje dopuszczalność tego rodzaju skargi przed sądem administracyjnym. Pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia określonych w uchwale przesłanek do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca spełniła warunek poprzedzenia tej skargi wezwaniem organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu tego aktu (art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga została wniesiona w przewidzianym w art. 53 §2 p.p.s.a. terminie. Wobec zatem zachowania trybu poprzedzającego wniesienie skargi, podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu w niniejszej sprawie. Stanowiąca w niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia uchwała Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 5 grudnia 2007, nr 850, poz. 5589 z późn. zm.), wydana została na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a więc jednym z powszechnie obowiązujących źródeł prawa, które w świetle rozdziału III Konstytucji RP mogą stanowić podstawę prawną jednostronnych władczych rozstrzygnięć skierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) rada gminy umocowana została przez ustawodawcę do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego precyzuje bardziej szczegółowo, co powinny określać uchwalane przez gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007r. w rozdziale 3 określa zasady wynajmu lokali w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Uprawnionymi do zawarcia umowy najmu są osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i niskim dochodzie (określonym § 4 uchwały). Przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych może mieć następującą postać: warunki niemieszkalne (§ 9), nadmierne zaludnienie (§ 10), wychowankowie placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz rodzin zastępczych (§ 11), względy społeczne (§ 12) oraz utrata tytułu prawnego wskutek upływu trzyletniego terminu wypowiedzenia umowy (§ 13). W dziale III uchwały określono zasady weryfikacji i kwalifikowania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali, przewidując w § 16 ust. 2 uchwały, że wstępna weryfikacja wniosku o przydział lokalu następuje w ciągu 30 dni od dnia złożenia wniosku wraz z kompletem wymaganej dokumentacji, a w § 20 ust. 6, że: "W przypadku stwierdzenia przez właściwy do spraw mieszkaniowych wydział Urzędu Miasta braku spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej wynikających z niniejszej uchwały, wnioskodawca jest o tym pisemnie zawiadamiany wraz z informacją o możliwości złożenia skargi na akt prawny z zakresu administracji publicznej na podstawie Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Skarżąca w niniejszej sprawie domagała się od organu przyznania jej lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej K., powołując się na przeludnienie w lokalu swojego zameldowania. W toku postępowania skarżąca przedłożyła organowi otrzymane przez siebie wypowiedzenie umowy najmu z dniem 1 maja 2011r. (k. 40). W piśmie z dnia 19 kwietnia 2011r. skarżąca powołała się na to wypowiedzenie (przedkładając je do akt sprawy), a na rozprawie przed Sądem w dniu 21 czerwca 2012r. pełnomocnik skarżącej podał, że w związku z wypowiedzeniem jej umowy najmu, jeszcze przed upływem terminu wypowiedzenia, skarżąca wyprowadziła się z domu przy ul. "B" w K. i wróciła do lokalu swojego zameldowania przy ul. "A" w K., w którym to lokalu o powierzchni 50 m2 zamieszkuje 12 osób, a więc są przekroczone normy zaludnienia. Wskazana powyżej okoliczność, istniejąca i znana organowi już w toku postępowania, winna być przez organ uwzględniona. Odmawiając skarżącej w niniejszej sprawie przyznania lokalu organ wskazał, że przedłożone do akt wypowiedzenie umowy najmu jest nieważne z mocy prawa, albowiem nie spełnia wymogów przewidzianych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. Nr 31, poz. 266). Zdaniem Sądu, twierdzenie organu o nieważności wypowiedzenia umowy najmu jest nieuprawnione, albowiem organem właściwym do autorytatywnej oceny skuteczności wypowiedzenia jest jedynie sąd. Organ administracyjny nie ma kompetencji do wiążącego ustalenia, czy otrzymane przez skarżącą wypowiedzenie umowy najmu zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a więc czy jest zgodne z prawem. Uzasadnienie zatem przez organ negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania jej lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy nieuprawnioną oceną prawidłowości otrzymanego przez nią wypowiedzenia umowy najmu, uznać należy za niezgodne z prawem. Organ jest zresztą niekonsekwentny, na użytek niniejszego postępowania ocenił bowiem legalność wypowiedzenia umowy najmu, nie badał natomiast zgodności z prawem samej umowy najmu. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że powoływane przez organ w niniejszej sprawie argumenty na uzasadnienie odmowy przyznania lokalu, dotyczące ważności przedłożonego wypowiedzenia umowy najmu, należy uznać za niedające podstaw prawnych do negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny , działając na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270) uwzględnił skargę. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 250 powołanej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. ( Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.) Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu oraz aktualny na dzień rozpatrywania wniosku stan faktyczny, w tym zwłaszcza miejsce aktualnego zamieszkiwania skarżącej. Na tej podstawie winien rozważyć istnienie podstaw prawnych dla przyznania lub odmowy skarżącej lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy K., odwołując się do konkretnych przesłanek wynikających z aktualnego brzmienia uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K.